The More Things Change...

Heft 1/2013

Sambia

SAMBIA NACH EINEM JAHR UNTER PF-PRÄSIDENT SATA

 

Als Michael Sata vor gut einem Jahr, Ende September 2011, das Amt des Staatspräsidenten von Sambia übertragen wurde, waren die Erwartungen der jubelnden Menschenmenge, die sich vor dem Justizpalast in Lusaka versammelt hatte, hoch. Hatte Sata selbst in seinem Wahlkampf doch vollmundig angekündigt, Sambia werde in 90 Tagen nach seiner Machtübernahme ein verändertes Land sein. Für nüchternere Beobachter war Sata jedoch kein unbekannter, sondern ein Mann der alten Garde, der seit Jahrzehnten schon in verschiedenen Funktionen in der Politik Sambias mitgemischt hatte. Sie hatten eher den alten Spruch im Kopf: „The more things change, the more they remain the same."

 

Inzwischen ist ein gutes Jahr seit Satas Amtsübernahme vergangen und, auch wenn seine Parteigänger, um von den 90 Tagen wegzukommen, nun gerne darauf verweisen, dass erst die volle Amtszeit von fünf Jahren ein fundiertes Urteil zulasse, eine erste Bestandsaufnahme möglich. Satas Partei, Patriotic Front (PF), ist die dritte Partei, die seit der Unabhängigkeit Sambias die Regierung stellt, nach der United National Independence Party (UNIP) von 1964 – 1991 und der Movement for Multi-Party Democracy (MMD) von 1991 – 2011. Bemerkenswert ist, dass Sata seine politische Karriere in der UNIP begonnen hat, sie bei der MMD fortsetzte und mit der PF, die er selbst gegründet hat, wohl abschließen wird. Keine Woche im Amt traf Sata eine symbolische Entscheidung, nämlich die drei wichtigsten Flughäfen des Landes nach den drei zentralen politischen Akteuren vor und nach der Unabhängigkeit umzubenennen: Kenneth Kaunda (Lusaka), Harry Nkumbula (Livingstone) und Simon Kapwepwe (Ndola). Seine Affinität zu dieser Zeit, in der Kaunda 27 Jahre lang unangefochten und selbstherrlich herrschte, führt Sata, seitdem er Präsident ist, mit dem ihm eigenen populistischen Politikstil fast täglich vor.

 

Unberechenbare Personalpolitik

Jede neue Regierung setzt erstmal das Personalkarussell in Gang. Sata war da keine Ausnahme. Manche Entscheidungen trafen dabei auf Zustimmung wie z.B. die sofortige Abberufung des Vorsitzenden der „Anti-Corruption Commission", der unter der MMD-Regierung zuvor wenig Initiative gezeigt hatte, und seine Ersetzung durch eine Frau, Rosewin Wandi, die langjährige Erfahrungen in der Kommission mitbrachte. Als er wenig später einen stellv. Vorsitzenden der Kommission ernannte, musste er sich jedoch von der Zivilgesellschaft darauf hinweisen lassen, dass der von ihm ernannten Person die für das Amt gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen fehlten. Drei Tage später widerrief Sata die Ernennung – nicht ohne die Person mit einem anderen hochrangigen Posten, den Vorsitz der „Police and Prisons Service Commission", abzufinden.

 

Empörung löste die Absicht Satas aus, den Geheimdienstchef unter dem ersten MMD-Präsidenten Chiluba, Xavier Chungu, als Staatssekretär für die Luapula-Provinz einzusetzen. Chungu galt als enger Vertrauter des – inzwischen verstorbenen – Chiluba und wurde wie dieser wegen Korruption angeklagt. Über ein geheimes Auslandskonto des Geheimdienstes waren seinerzeit zahlreiche Transaktionen Chilubas gelaufen. Wegen der Vorwürfe gegen ihn war Chungu zwischen 2004 und 2008 außer Landes geflüchtet. Zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisationen, allen voran die „Law Association of Zambia", forderten Sata auf, keinen Personen, gegen die Starfverfahren laufen oder die unter Korruptionsverdacht stehen, öffentliche Ämter zu übertragen. Sata war empört, dass seine Absicht vorab an die Presse durchgesickert war, verzichtete aber auf die Ernennung Chungus.

 

Bei seiner Amtsübernahme versprach Sata den Sambiern den Beginn einer „neuen Ära" und verpflichtete sich uneingeschränkt, geltende Gesetze („rule of law") zu beachten. Mitte 2012 ließ er dieses Gelübde außer Acht, als er unter Missachtung der Unabhängigkeit der Justiz und Umgehung gesetzlicher Vorgehensweisen drei hohe Richter suspendierte. Ihr „Vergehen" machte die Sache noch brisanter. Einer von ihnen hatte ein Urteil gesprochen, dass die Besitzer einer Bankrott gegangenen privaten Fluggesellschaft „Zambian Airways" einen Kredit in Höhe von 14 Mrd. Kwacha (ca. 2,3 Mio. Euro) an die „Development Bank of Zambia" (DBZ) zurückzahlen müssen. Die Besitzer waren aber zwei wichtige Partner Satas: Fred M'membe, Verleger und Chefredakteur der Zeitung „The Post", die von einer kritischen zivilgesellschaftlichen Stimme zunehmend zu einem Sprachrohr Satas und der PF-Regierung geworden ist, und Mutembo Nchito, ein Rechtsanwalt, der bei der Verfolgung der Chiluba-Korruptionsfälle von der „Task Force on Corruption" eingesetzt war und den Sata zum Generalstaatsanwalt (DPP) ernannt hat. Diese Form der Patronage geht normalerweise mit Gegenleistungen einher. Passenderweise erklärte die DBZ an einer Eintreibung der ausstehenden Schulden von M'membe und Nchito nicht mehr interessiert zu sein.

 

„Null Toleranz für Korruption"

„Zero tolerance for corruption" ist eine Losung, die bei Regierungen, deren Länder im Korruptionsindex von Transparency International weit hinten stehen, gängige Münze ist. In Sambia wurde sie bereits von Mwanawasa nach seiner Wahl zum Präsidenten 2001 stark betont. In seiner Amtszeit sind Anstrengungen zur Aufarbeitung der Korruption in der Ära seines Vorgängers Chiluba gemacht worden, auch wenn die Erfolge sich in Grenzen hielten. Sata hat gleich seine Amtseinführung genutzt, um hervorzuheben, dass „zero tolerance for corruption" bei ihm höchste Priorität habe. Breite Zustimmung erhielt Sata für die Wiedereinführung der „abuse of office"-Bestimmung im „Anti-Corruption Commission Act", die die letzte MMD-Regierung unter Präsident Banda 2010 aus dem Gesetz entfernt hatte. Eine seiner ersten Amtshandlungen ließ indessen Zweifel darüber aufkommen, wie weit es mit seiner Ablehnung der Korruption tatsächlich her war.

 

Nur wenige Tage nach seiner Machtübernahme verfügte Sata, dass die erst Ende 2010 wegen finanzieller Unregelmäßigkeien erfolgte Übernahme der privaten „Finance Bank" durch die sambische Zentralbank rückgängig gemacht und die Bank an ihren ursprünglichen Inhaber zurückgegeben wird. Da der Verkauf an die südafrikanische „First National Bank" noch nicht abgeschlossen war, widersetzte sich diese der unerwarteten Verfügung nicht. Gewinner der Rückgabe war der Unternehmer Rajan Mahtani, der Gründer der „Finance Bank" und einer der umstrittensten und schillerndsten Geschäftsleute in Sambia. Zwar war die staatliche Übernahme der Bank nicht ohne Widerspruch erfolgt, da sie zu dem Zeitpunkt bereits unter Aufsicht operierte, die Rückgabe an Mahtani jedoch war noch dubioser, da er als einer der wichtigsten finanziellen Förderer von Sata galt.

 

Wie eng die Verbindung ist, zeigt der Bezug zu der bereits erwähnten Suspendierung von drei hohen Richtern. Zwei von ihnen waren an Verfahren beteiligt, die den Versuch Mahtanis betrafen, mit zweifelhaften Mitteln die Kontrolle über ein Unternehmen, „Zambezi Portland Cement", zu erlangen, an dem er Anteile hält. Und der Generalstaatsanwalt Nchito hat mehrere Prozesse, die wegen Korruptionsvorwürfen gegen Mahtani anhängig waren, mit einem nolle prosequi, d.h. der Staat ist an einer weiteren Verfolgung nicht interessiert, beendet – eine der Patronagelogik entsprechende Abwandlung des Rechtsgrundsatzes „quid pro quo".

 

Als PF-Minister in Verdacht gerieten, in Korruption verwickelt zu sein, wurde deutlich, dass die Verfolgung von Korruptionsfällen auch bei Sata – wie das bereits unter Mwanawasa der Fall gewesen war – vor allem ein Instrument zur Schwächung der politischen Gegner ist.

 

Schlagzeilen machte der Fall des Generalsekretärs der PF und Justizministers, Winter Kabimba, der zunächst auf die Nachricht, dass die ACC dem Verdacht nachgehe, er habe bei der Vergabe eines Liefervertrages für Ölprodukte (in Höhe von 500 Mio. US-Dollar) gegen Schmiergeldzahlungen Einfluss genommen, gönnerhaft reagierte und seine Bereitschaft zur Mitarbeit erklärte, um den Sachverhalt aufzuklären. Als er zu einer Anhörung bei der Kommission gebeten wurde, erschien er mit einer Busladung bedrohlich auftretender junger PF-Anhänger, woraufhin die Kommission die Sitzung absagte.

 

Zwei Tage später kanzelte Sata die ACC wegen ihrer „peinlichen Untersuchungen" gegen seine Regierung öffentlich ab und erklärte, sie hätten ihn erst um Erlaubnis fragen müssen, bevor sie Korruptionsvorwürfen gegen seine Minister nachgehen. Eine solche Regelung, stellte die Law Association of Zambia fest, ist im ACC-Gesetz nicht vorgesehen. Sata fügte noch hinzu, dass er keine Minister suspendieren werde, bevor sie nicht der Korruption überführt worden sind – exakt die selben Worte, die Chiluba in seiner Amtszeit benutzt hat, um Korruptionsvorwürfe gegen sich und sein Umfeld abzuwehren. Die Einschüchterung der ACC durch Sata verfehlte ihre Wirkung nicht: Die Untersuchung gegen Kabimba, hieß es nun, sei erstmal auf Eis gelegt.

 

Mehr Cash in de Täsch

Für die breite Bevölkerung sorgte vor allem die Losung der PF in ihrem Wahlkampf, dass sie für „niedrigere Steuern, mehr Arbeit und mehr Geld in euren Taschen" sorgen werde, für hohe Erwartungen. Sata hatte in den Jahren zuvor gezielt chinesische Investoren wegen niedriger Löhne und schlechter Arbeitsbedingungen in ihren Unternehmen, vor allem in der Kupferindustrie, angegriffen. Vor den Wahlen 2011 hatte er jedoch seine Linie geändert und die Bedeutung ausländischen Kapitals für Sambia betont, solange die Arbeitsgesetze des Landes eingehalten würden. Nach der Wahl empfing Sata den chinesischen Botschafter demonstrativ als einen der ersten offiziellen Besucher.

 

Ermutigt durch Satas populistische Rhetorik veranstalten Arbeiter in zahlreichen Unternehmen nach der Wahl, vor allem am Kupfergürtel, wilde Streiks und forderten höhere Löhne. Der Regierung, die bessere Arbeitslöhne befürwortete, drohte die Entwicklung aus der Hand zu gleiten. Nachdem einige Unternehmen anfangs hart blieben, lenkten sie auf Druck der Regierung doch ein und gewährten ihren Arbeitern höhere Löhne, so dass die Wogen sich glätteten. Als Sata Anfang 2012 einen engen Kampfgefährten vom Kupfergürtel zum Arbeitsminister machte, machte dieser – er hatte Satas Kurswechsel wohl nicht bemerkt – umgehend Sturm gegen die schlechte Behandlung sambischer Arbeiter durch chinesische Fachkräfte und drohte kooperationsunwilligen Personen mit der Ausweisung aus dem Land. Nach Protesten durch den chinesischen Botschafter entzog Sata dem Minister nach nur drei Wochen das Arbeitsressort, beließ ihn aber im Kabinett – ein Beispiel mehr für seine Patronage-orientierte Personalpolitik.

 

Nachdem sich Unzufriedenheit zu regen begann, löste die PF-Regierung Mitte 2012 ihr Wahlversprechen ein, den Arbeitern mehr Geld in der Lohntüte zu garantieren. Sie dekretierte deutliche Erhöhungen der Mindestlöhne für verschiedene Gruppen von Tätigkeiten im Privatsektor, z.B. für Hausangestellte von 250.000 auf 522.400 Kwacha pro Monat (42 auf 88 Euro). Aus sozialer Sicht waren Lohnerhöhungen überfällig. Ohne große Vorankündigung waren höhere Löhne von durchweg über 100 Prozent für kleine und mittlere Unternehmen aber eine erhebliche Belastung, die dazu führte, dass sie Arbeitsplätze strichen, um Kosten zu sparen. Dazu kam, dass höhere Arbeitskosten auf die Preise abgewälzt wurden, so dass die Ausgaben für Konsumgüter des täglichen Bedarfs in kurzer Zeit stark anstiegen, wodurch das Ziel der Erhöhung der Mindestlöhne unterhöhlt wurde.

 

Von großer Bedeutung bei der – grundsätzlich zu befürwortenden – Erhöhung der Mindestlöhne ist zudem zu beachten, dass sie den formalen Sektor der nationalen Ökonomie betrifft. In Sambia sind jedoch nur 10 Prozent der Beschäftigten im formalen Sektor tätig, die übrigen 90 Prozent im informellen Sektor, der mithin von der Maßnahme nicht profitiert. Bei Preissteigerungen für Bedarfsgüter kann sich ihre Lebenssituation sogar verschlechtern. Nicht zuletzt der Bedeutung des informellen Sektors in Sambia ist die Tatsache geschuldet, dass nach wie vor über 60 Prozent der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze lebt. Und das, obwohl Sambias Wirtschaft in den letzten zehn Jahren aufgrund der wieder gestiegenen Weltmarktpreise für Kupfer (vor allem wegen der Nachfrage aus China) hohe Wachstumsraten von etwa sechs Prozent pro Jahr erzielt hat. Insofern war die zentrale Aussage, die eine von der Zivilgesellschaft in Sambia im Oktober 2012 durchgeführte Bewertung des ersten Jahres der PF-Regierung gemacht hat, dass Sambia immer noch vor der Herausforderung steht, seine Wachstumserfolge in nachhaltige Armutsreduzierung zu übertragen.

 

Die Saga der Verfassungsreform

Über zwei MMD-Administrationen hinweg, von 2003 bis 2011, wurde an einer Verfassungsreform gearbeitet und am Ende ist der vorgelegte Entwurf vom Parlament abgelehnt worden. Bei Satas Wahlversprechen, Sambia in 90 Tagen nach seinem Amtsantritt zu transformieren, gehörte ausdrücklich dazu, dem Land eine „vom Volk getragene Verfassung" zu geben. Immerhin wurde in der Frist ein „Technisches Komitee" eingesetzt, das bis Mitte 2012 auch einen ersten Entwurf vorgelegt hat. Der Auftrag des Komitees lautete, alle bisherigen Reformvorschläge, besonders aber den Bericht der „Mung'omba-Kommission" von 2005, bei der Erarbeitung seines Entwurfs zu berücksichtigen. Dies war im Sinne engagierter Stimmen in der Gesellschaft, denn im Mung'omba-Entwurf waren zwei zentrale Forderungen der Zivilgesellschaft berücksichtigt, nämlich zum einen, dass ein Referendum über die Verfassung abgehalten wird, bevor sie vom Parlament verabschiedet wird, und zum anderen, dass für die Wahl des Präsidenten eine absolute (anstatt wie bisher eine relative) Mehrheit festgeschrieben wird. Im 2011 abgelehnten Entwurf der MMD-Regierung waren beide Punkte gestrichen worden. Im ersten Entwurf des Technischen Komitees waren sie wieder enthalten.

 

Seit der Vorlage des Entwurfs ziehen sich die Beratungen einmal mehr hin. Zunächst war August als Termin für den endgültigen Entwurf genannt worden. Inzwischen ist der auf Mitte 2013 verschoben worden. Über die entscheidende zivilgesellschaftliche Forderung nach Abhaltung eines Referendums schweigt sich die Regierung bisher aus. Zwar hat die PF sich in ihrem Wahlmanifest für ein Verfassungsreferendum ausgesprochen; bisher hat die PF-Regierung jedoch keine Vorbereitungen dafür getroffen. Auch was die absolute Mehrheit bei der Wahl des Präsidenten anbelangt, gibt es Anzeichen dafür, dass bestimmte Kräfte in der PF – die nächste Wahl 2016 im Visier – es lieber bei der bestehenden Regelung belassen möchten. Es könnte also zu neuen Konflikten mit der Zivilgesellschaft kommen und zu einer Fortsetzung der Saga der Verfassungsreform.

 

Machtsicherung und Machterhalt

Ein Jahr nach ihrem Amtsantritt ist mehr als deutlich geworden, dass es Sata wie der PF-Regierung – wie allen Regierungen zuvor – um Sicherung und Erhalt der eigenen Macht geht. Das Gerangel um die absolute oder relative Mehrheit bei der Wahl des Präsidenten ist bereits ein Vorbote der kommenden Wahl, für die sich angesichts des Alters von Sata (2016 wäre er 79 Jahre alt) Aspiranten schon in Stellung bringen. Dazu zählt der bereits erwähnte PF-Generalsekretär Kabimba und Justizminister, die rechte Hand von Sata, der sich für die bestehende Regelung ausgesprochen hat. Er hat auch innerparteiliche Kontrahenten wegen Korruption angeprangert und sah sich flugs selbst mit Vorwürfen konfrontiert.

 

Noch ist jedoch Sata der einzige „Bulle im Kraal". Sein Kabinett hat er zunächst stark mit Vertretern der Bemba-Ethnie besetzt. Dabei hat er so viele Leute aus seiner weiteren Verwandtschaft berücksichtigt – wie Mwanawasa das vor ihm auch gemacht hatte –, dass selbst die ihm überaus wohl gesonnene Zeitung „The Post" anmerkte, seine Regierung ähnele einem Familientreffen. Da die PF im Parlament nach den Wahlen 2011 über keine absolute Mehrheit verfügte, richtete Sata seine Patronagepolitik auch auf die Opposition, um seine Macht abzusichern. Inzwischen hat er bereits zehn Abgeordnete der MMD-Opposition mit einflusslosen Vize-Ministerposten ausgestattet, und zwar vor allem aus Provinzen, in denen die PF bei den Wahlen keine bzw. nur wenige Sitze gewonnen hat. Einige dieser Abgeordneten haben sich im Zuge des in Sambia beliebten Spiels des „party hopping" auch der PF angeschlossen, andere sind noch bei der MMD, sind nun aber durch die Regierungsdisziplin gebunden.

 

Wie Patronage bei Sata – nicht anders als bei seinen Vorgängern – funktioniert, machte das Beispiel des Wahlkreises Chongwe deutlich. Die PF-Kandidatin Sylvia Masebo (die vor den Wahlen von der MMD zur PF gehüpft war) verlor die Wahl. Der neue Abgeordnete von der MMD erklärte jedoch wenige Tage nach der Wahl mit einer weinerlichen Erklärung, dass er keinen Streit mit seiner Cousine (Masebo) und der traditionellen „chieftainess" Nkomeshya (auch verwandt) suche, den Verzicht auf seinen Sitz. Wenige Wochen später ernannte Sata ihn zum Botschafter in Mosambik, Die Nachwahl gewann Masebo für die PF und wurde alsbald in Satas Kabinett berufen.

 

Wie sich die Versprechen Satas, eine „neue Ära" einzuläuten, nach seinem Machtantritt in Luft auflösten, zeigte sich im Umgang mit dem „Public Order Act", einem Gesetz aus der Kolonialzeit, den alle Regierungen seit der Unabhängigkeit beibehalten haben, um bei Bedarf damit gegen oppositionelle Kräfte vorzugehen. In der Opposition war Sata ein vehementer Gegner des Gesetzes. Sobald er an die Macht gelangt war, änderte er seine Meinung und befand, dass es ein nützliches Gesetz sei, das er nicht abschaffen werde, und setzte es – wie seine Vorgänger – im Sinne des Machterhalts zur Einschränkung der Versammlungsfreiheit der wichtigsten Oppositionsparteien ein. „The more things change, the more they remain the same."

In Sambia hat sich nach gut einem Jahr unter Präsident Sata nicht viel geändert. Das Land steht aufgrund der guten Nachfrage nach Kupfer auf dem Weltmarkt wirtschaftlich gestärkt da, schafft es aber nicht, die fortbestehende Kluft zwischen Arm und Reich dauerhaft zu verringern. Sambia hat im Unterschied zu anderen Ländern im südlichen Afrika friedliche Regierungswechsel vollzogen, bleibt aber durch die Kontinuität der an Patronage orientierten Politik seiner herrschenden Elite gekennzeichnet, die sich von der UNIP Kaundas über die MMD Chilubas und seiner Nachfolger bis zur PF Satas hindurchzieht.

 

Peter Meyns

 

Der Autor ist Professor für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen.

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