Europas letzte Offensive

Heft 4/2016

Südliches Afrika: EPA

DAS EU-SADC-EPA IST UNTERZEICHNET. Trotz warnender Stimmen zahlreicher Experten haben sich die Staaten der Entwicklungsgemeinschaft im Südlichen Afrika (SADC) dem Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der Europäischen Union gebeugt.

 


„Um unsere Ökonomien zu diversifizieren, brauchen wir Wertschöpfung und Gewinn aus unseren Rohstoffen. Wir können und wollen deshalb auch keine bindenden Abkommen mehr haben, die unseren Vorstellungen darüber zuwider laufen, wie wir unsere Ökonomien diversifizieren, Arbeitsplätze schaffen und Afrika entwickeln wollen."
Nkosazana Dlamini-Zuma, Vorsitzende der AU-Kommission


 

Am 10. Juni 2016 fand im Urlaubsort Katane in Botswana die feierliche Unterzeichnung des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens EPA (Economic Partnership Agreement) der EU mit der SADC, der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika, statt. Diese Unterzeichnung, die sich mit der Paraphierung dieses Abkommens im Juli 2014 angebahnt hatte, markiert das Ende langwieriger und harter Verhandlungen. Sie begannen offiziell im Jahr 2002 und wurden aufgrund von Konflikten wiederholt unterbrochen. Die problematischste Unterbrechung fand Ende 2007 statt, nachdem die EU-Kommission mit Blick auf strittige Themen wie Exportsteuern, Meistbegünstigungsklauseln, Ursprungsregeln und geographische Denominationen keine Kompromissbereitschaft gezeigt hatte.


Die dadurch entstandene Blockade konnte nur durch eine Erpressungstaktik der EU-Kommission überwunden werden. Am 1. Januar 2008 trat die Marktzugangsreform 1528/2007 in Kraft. Diese legte fest: Alle AKP-Länder, die keine „Least Developed Countries" sind und bis zum 1. Oktober 2014 keine Schritte zur Unterzeichnung und Ratifizierung der EPAs einleiten, sollten den präferenziellen Marktzugang zur EU verlieren. In der SADC setzte diese Frist Botswana, Namibia, Südafrika und Swasiland unter Zugzwang. Vor allem deren exportorientierte Wirtschaftssektoren standen unter hohem Druck. 2014 sahen sich die Regierungen dieser Länder gedrängt, das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zu paraphieren, obwohl die EU nicht zu substanziellen Kompromissen mit Blick auf strittige Themen bereit war. Aus diesen Gründen enthält das im Juni in Katane unterzeichnete Abkommen viele problematische Vorgaben.

 

Problematische Bestimmungen: Exportsteuern
Das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der EU mit der SADC und mit anderen EPA-Regionen wurde verhandelt, angeblich um die Kompatibilität mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) zu gewährleisten. Obwohl die WTO Exportsteuern zulässt, bestand die EU während der Verhandlungen darauf, diese zu verbieten. An diesem Punkt eskalierte der Konflikt mit den SADC-Ländern, weil diese auf dieses Instrument zurückgreifen, um mehr Einnahmen für den jeweiligen Staatshaushalt zu generieren. So wollen sie auch Anreize für die Verarbeitung ihrer Rohstoffe und dadurch Arbeitsplätze vor Ort schaffen.


Es ist den SADC-Unterhändlern zwar gelungen, Exportsteuern durchzusetzen; diese sind aber mit Konditionalitäten verbunden, die sie fast zur Bedeutungslosigkeit reduzieren. Im Zuge der EPAs dürfen die SADC-Länder, mit Ausnahme von Südafrika, keine neuen Exportsteuern mehr einführen und die alten nicht erhöhen – es sei denn, es gibt Umstände, die Ausnahmen rechtfertigen. Auch dann muss die EU konsultiert werden und die Exportsteuern können nur für eine begrenzte Zeit und eine eingeschränkte Zahl von Produkten angewandt werden. Darüber hinaus können die Exportsteuern nur für ein Maximum von acht Produkten pro SADC-Land für eine Zeitdauer von maximal zwölf Jahren gelten. Sie dürfen zehn Prozent des Rohstoffpreises nicht überschreiten.


Zudem wird der Export in die EU in den ersten sechs Jahren von dieser Steuer befreit, ab dem siebten Jahr wird die Menge der von der Exportsteuer befreiten Rohstoffe auf fünfzig Prozent reduziert. Hier haben sich eindeutig EU-Unternehmen durchgesetzt, weiterhin billige Rohstoffe aus den SADC-Ländern importieren zu können. Für die SADC-Länder bedeutet dies: Weniger Staatseinnahmen und Export von Arbeitsplätzen in die EU. Genau das wollten sie verhindern.

 

Meistbegünstigungs- und Rendezvous-Klausel
Die SADC-Länder haben sich in ihrem Abkommen mit der EU verpflichtet, alle Handelsvorteile, die sie allen Handelspartnern mit einem Anteil von mindestens 1,5 Prozent am Welthandel gewähren, auch für die EU gelten zu lassen. Diese Klausel schließt Süd-Süd-Kooperationen ein. So wird das EPA zwischen EU und SADC-Ländern deren mögliche vorteilhafte Handelsabkommen mit anderen großen Entwicklungsländern verhindern, weil sie befürchten, der EU noch mehr Vorteile gewähren zu müssen, als dies ohnehin schon der Fall ist.


Wie alle EPAs enthält auch das SADC-EPA eine Rendezvous-Klausel, die zu Verhandlungen über die neue Generation von Handelsthemen wie Dienstleistungen, Investitions- und Wettbewerbsregeln verpflichtet. Angesichts des historischen Vorteils der EU auf diesem Gebiet wird sie wieder ihre Interessen durchsetzen.

 

Regionale Integration
Obwohl die am 10. Juni 2016 in Botswana unterzeichnete Vereinbarung SADC-Abkommen genannt wird, betrifft es nur sechs der fünfzehn SADC-Mitglieder. Es geht im Grunde genommen um ein Abkommen der Southern African Customs Union (SACU: Botswana, Lesotho, Namibia, Swasiland und Südafrika) plus Mosambik. Angola, das siebte Land, das Bestandteil der SADC-EPA-Gruppe ist, hat sich geweigert, das Abkommen zu paraphieren und zu unterzeichnen. Die anderen SADC-Länder wurden anderen EPA-Gruppen zugeteilt: Tansania zur East African Community, die DR Kongo zu Zentralafrika und Simbabwe, Sambia, Malawi, Madagaskar, Mauritius sowie die Seychellen zu East and Southern Africa (ESA).


Die EU behauptet, die SADC gehe ähnlich wie andere EPA-Regionen gestärkt aus den EPA-Verhandlungen hervor. Diese Interpretation kann nur geltend gemacht werden, wenn die Regionalintegration durch Instrumente wie einen gemeinsamen Außentarif betrachtet wird; d.h. die Tatsache, dass in der SADC-EPA-Region interne Zölle abgebaut und einheitliche Zollsätze gegenüber der EU praktiziert werden, nur als Zwischenschritt zur Weltmarktintegration gilt.


Ernst zu nehmenden Einschätzungen von Instituten wie Trade Collective (Südafrika) und Southern and Eastern African Trade and Negotiations Institute (SEATINI) zufolge wird das EPA dazu beitragen, dass der Handel zwischen den verschiedenen Ländern der SADC-EPA-Gruppe eher abnimmt, während EU-Exporte in die Region zunehmen werden. Da die EPA-Abkommen in den vier Konstellationen, in denen SADC-Länder vertreten sind, unterschiedlich ausfallen werden, stellt sich die Frage, welche Zukunft die SADC in ihrer spezifischen Zusammensetzung hat. Diese Frage gilt mit Blick auf die Continental Free Trade Area (CFTA), die die SADC zusammen mit Comesa (Common Market for Eastern and Southern Africa) und EAC (East African Community) gestartet hat und deren Verwirklichung durch die EPAs erschwert wird.

 

Europas letzte Offensive
Zivilgesellschaftliche Organisationen in der SADC und in Europa haben während der letzten vierzehn Jahre immer wieder die zu erwartenden negativen Auswirkungen durch die EPA-Bestimmungen kritisiert. Die Liste ist lang: Sie betrifft die Meistbegünstigungsklausel, die Exportsteuern, die Agrarsubventionen der EU, die Ursprungsregeln, die fehlende Einschränkung der Kapitalabflüsse von den SADC-Ländern und in die SADC-Länder, die Rendezvous-Klausel, erhöhte Preise für alle Produkte mit Bezug auf geistiges Eigentum wie Bücher und fehlende verbindliche Kompensationsmaßnahmen der EU für die Verluste der Zolleinnahmen der SADC-Länder.


Zu den Kritikpunkten gehört auch, dass die Liste der Produkte der Region, die der Konkurrenz der EU-Produzenten noch nicht standhalten können und deswegen noch Schutz bedürfen, im SADC-EPA viel zu kurz ist. Besonders schutzbedürftig sind viele industrielle Sektoren der Region.


Die Kritik der sozialen Bewegungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen hatte nur ein Ziel: die Verteidigung souveräner Handlungsspielräume für eine endogene Regionalintegration, um eine von der EU unabhängige fiskalische, agrarische und industrielle Politik zu gestalten. Ohne substanzielle Kompromisse der EU haben die Regierungen der SADC-Länder ihren Widerstand aufgegeben. Fragt man nach den Motiven, so ist etwa aus Südafrika zu hören, das Land würde durch die EPAs höhere Exportmengen von Wein, Blumen, Zucker, Ethanol und Fisch in die EU erhalten als unter dem Trade, Development and Cooperation Agreement (TDCA), seinem bisherigen Freihandelsabkommen mit der EU.


Die südafrikanischen Verantwortlichen sagen nicht, dass dies ein leeres Versprechen ist, weil der Marktzugang zur EU am Ende viel zu teuer ist. Denn im Gegenzug erhält die EU einen besseren Zugang zum Markt der SACU, und zwar für Weizen, Gerste, Käse, Fleischprodukte und Butter. Die SACU wird wohl 97,8 Prozent der Zölle auf alle Tariflinien, d.h. auf die verschiedenen Kategorien der Produkte aus der EU, komplett oder teilweise abschaffen müssen. Da die EU im Gegensatz zur SACU tatsächlich die institutionelle Kapazität hat, diese Vorteile zu nutzen, ist der Preis zu hoch, den die Zollunion für eine minimale Erhöhung des Zugangs Südafrikas zu EU-Märkten zahlt. Für Südafrika greift dieser marginal verbesserte Marktzugang nur, wenn das Land 251 europäische geographische Namen von Produkten aus der EU tatsächlich schützt. Fraglich ist, ob die Exportorientierung, die dortige, bislang historisch privilegierte Gruppen begünstigte, der Transformation entspricht, die Südafrika braucht.


Eine weitere Auflage lautet: Alle SACU-Länder müssen das EPA ratifizieren oder einer provisorischen Anwendung zustimmen, was den Druck auf Südafrika erhöht, die gesamte SADC-EPA-Region zu einem schnellen Ratifizierungs- oder provisorischen Anwendungsprozess zu drängen. Damit verbunden sind Konflikte, wenn sich einige der Länder, beispielsweise die beiden sogenannten „Least Developed Countries" Mosambik und Lesotho, diesem Tempo nicht beugen wollen. Mit Blick auf Mosambik stellt sich die Frage, warum ein Land, das durch die Initiative „Alles außer Waffen" einen präferenziellen Marktzugang zur EU hat, das EPA unterzeichnet hat und sich somit verpflichtet, achtzig Prozent der Importe aus der EU zu liberalisieren? Auch hier haben die Interessen der exportorientierten Wirtschaftssektoren, in die einige der Eliten involviert sind, - verbunden mit einem fehlenden nationalen Konsultationsprozess zu diesem Thema – dazu geführt, dass sich Mosambik dem Druck der EU gebeugt hat, während sich Angola beispielsweise aus den Verhandlungen zurückgezogen hatte.


Viele zivilgesellschaftliche Organisationen wie Economic Justice Network, Trade Collective, Ecumenical Service for Socio-Economic Transformation oder SEATINI lehnen das EPA im Sinne Europas letzter Offensive gegenüber Afrika seit Jahren ab – bis heute. Sie haben die EPA-Verhandlungen zum Anlass genommen, um dazu beizutragen, die Beziehungen Europas zu den „ehemaligen" Kolonien im südlichen Afrika neu zu definieren. Ein Scheitern der Verhandlungen hätte aus ihrer Perspektive das Ende der neokolonialen Durchdringung eingeläutet. Für die SADC und die anderen EPA-Regionen hätte dieses Scheitern kurzfristig schmerzhafte Anpassungsmaßnahmen erfordert, langfristig wäre die Region aus dieser Phase aber stärker hervorgegangen – so die Einschätzung vieler kritischer Beobachter.


Obwohl die Handelsbeziehungen Europas zu den meisten SADC-Ländern in den letzten Jahren geringer wurden und andere Partner wie China für die Region an Bedeutung gewonnen haben, hat sich die EU als unausweichlich dargestellt und durchgesetzt. Mit diesem Abkommen ist es ihr gelungen, ihre ökonomischen Interessen zu festigen. Auch geostrategisch kann sie die neue Konkurrenz aus China, Brasilien und Indien kontrollieren, indem sie die SADC-Länder langfristig in einer Art an sich bindet, die die viel beschworene strukturelle Transformationen dieser Region erschwert. Das Schwadronieren von EU-Verantwortlichen über das EPA als Entwicklungsinstrument empfinden viele Beobachter der EPA-Verhandlungen in der SADC als paternalistische und neo-koloniale Attitüde.


Kurz vor der Unterzeichnung des SADC-EPA in Botswana haben einige zivilgesellschaftliche Organisationen der Region eine Erklärung verfasst. Darin heißt es: „Wir können selbst sprechen und als Afrikanerinnen und Afrikaner sagen wir: Dieses Abkommen ist nicht gut für uns. Sprecht in Eurem eigenen Namen und erzählt der Welt, warum das EPA für Europa gut ist. Wir als progressive und zukunftsorientierte Afrikanerinnen und Afrikaner lehnen dieses Abkommen ab und verurteilen den von der EU auf unsere Regierungen ausgeübten Druck. Ihr könnt uns nicht ewig zum Schweigen bringen."


Boniface Mabanza Bambu

 

Der Autor ist promovierter Theologe und arbeitet als Koordinator der KASA, Heidelberg, und als Berater zu Handelsfragen für Brot für die Welt.

Erklärung einer zivilgesellschaftlichen Koalition zum SADC-EPA:
http://woek.de/web/cms/front_content.php?idart=2831

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