Politisches Versteckspiel

Heft 5/2014

Sambia

SAMBIA UND DIE SUCHE NACH EINER NEUEN VERFASSUNG. Die Regierung unter Michael Sata hat es wie ihre Vorgängerregierungen bislang verstanden, sich vor einer Verfassung zu drücken, die vom Volk ausgeht. Die Zivilgesellschaft sieht sich einmal mehr getäuscht.

 

Am 19. September 2014 hielt Sambias Staatspräsident Michael Sata zur feierlichen Eröffnung der aktuellen Sitzungsperiode des Parlaments eine Ansprache und erklärte, dass die Regierung den Verfassungsentwurf erhalten habe und, wörtlich, „dabei ist, die Nation darüber zu unterrichten, wie es weiter geht". Angesichts der Tatsache, dass Sata der Nation nach seiner Wahl drei Jahre zuvor eine neue „people-driven constitution" innerhalb von 90 Tagen versprochen hatte, musste diese nichtssagende Äußerung für die Menschen im Land, die seit Monaten die offizielle Veröffentlichung des fertigen Verfassungsentwurfs forderten, wie eine Verhöhnung klingen.


Die Bedeutung der Frage einer neuen Verfassung in Sambia ist nur verständlich, wenn wir uns daran erinnern, dass die Regierung der MMD (Movement for Multiparty Democracy), die 2011 nach 20 Jahren an der Macht von Sata und seiner Patriotic Front (PF)-Partei abgelöst wurde, den Prozess der Verfassungsreform jahrelang im Interesse ihrer Machterhaltung manipuliert hat. Sowohl die 1993 eingesetzte Mwanakatwe-Kommission als auch die 2003 berufene Mung'omba-Kommission produzierten fortschrittliche Entwürfe, die jeweils von der Regierung zurechtgestutzt wurden. Der 2003 in Gang gesetzte Reformprozess zog sich, begleitet von wiederholten Protesten engagierter zivilgesellschaftlicher Gruppen, bis 2010 hin. Anders als von der Mung'omba-Kommission vorgeschlagen, wurde der bearbeitete Verfassungsentwurf schließlich nicht der Bevölkerung in einem Referendum vorgelegt, sondern nur dem Parlament. Da die MMD-Regierung dort jedoch keine ausreichende Mehrheit mehr besaß, scheiterte der Entwurf bei der Abstimmung.


Dieses Debakel machte sich die Patriotic Front im Wahlkampf im folgenden Jahr zunutze. Sie prangerte den kostenaufwendigen und am Ende gescheiterten Reformprozess als „Verrat an der sambischen Bevölkerung" an und versprach in ihrem Wahlmanifest, unter Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Anliegen eine neue Verfassung vorzulegen, „die den Willen und die Wünsche der Bevölkerung widerspiegelt, in einem Referendum verabschiedet und danach lediglich zur Gesetzgebung dem Parlament unterbreitet wird."


Nach der Machtübernahme hat die PF-Regierung Mitte November 2011 ein „Technisches Komitee" eingesetzt, um ihr Wahlversprechen einzulösen, in das auch mehrere Vertreter der Zivilgesellschaft berufen wurden. Auch die ausdrückliche Vorgabe in den Richtlinien für die Arbeit des Komitees, dass es den Entwurf der Mung'omba-Kommission, der 2006 vorgelegt worden war, als Basisdokument bei der Erarbeitung einer neuen Verfassung nehmen solle, wurde als positive Orientierung gesehen. In dem Arbeitsprogramm, das das Komitee als Erstes vorlegte, bekräftigte es zudem, dass es den endgültigen Verfassungsentwurf dem Staatspräsidenten und zugleich der Öffentlichkeit übergeben werde, bevor er danach der Bevölkerung in einem Referendum zur Entscheidung vorgelegt werde.


Einen ersten Entwurf der Verfassung veröffentlichte das Komitee im April 2012. Darin hat es entscheidende Punkte, die unter der MMD-Regierung aus dem Entwurf der Mung'omba-Kommission gestrichen worden waren, wieder aufgenommen. Dazu gehörte vor allem, dass die Wahl des Staatspräsidenten mit einer absoluten Mehrheit (50% + 1) zu erfolgen habe; außerdem die Aufnahme von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten in den Grundrechtekatalog sowie die Verabschiedung einer neuen Verfassung durch die Bevölkerung in einem Referendum.

 

Zivilgesellschaft zurückgedrängt
Bei der Beratung des ersten Entwurfes auf Distrikt-, Provinz- und schließlich auf nationaler Ebene wurde bereits erkennbar, dass die PF-Regierung die anfänglich offene Haltung gegenüber der zivilgesellschaftlichen Partizipation in politischen Fragen aufgegeben hatte. Dies wurde bei der Zusammensetzung der diversen Versammlungen zur Beratung des Entwurfs deutlich, bei der die Regierung Vertretern von Staat und Regierung den Vorzug gab und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sehr restriktiv handhabte. Zudem stand das Technische Komitee von Seiten des Justizministers und PF-Generalsekretärs Kabimba unter Druck, den Dialog mit der Zivilgesellschaft einzuschränken. Nichtsdestoweniger kam die abschließende „Nationale Verfassungsversammlung" im April 2013 zu positiven Ergebnissen, was die genannten Kernpunkte anbelangte.


Auch wenn die Erarbeitung eines Verfassungsentwurfs bereits länger als vorgesehen gedauert hatte, vermittelte die PF-Regierung bis zu diesem Zeitpunkt den Eindruck, dass sie an der Verabschiedung einer neuen Verfassung für Sambia interessiert sei. Dieser Eindruck veränderte sich, als das Technische Komitee Ende Oktober einen endgültigen Verfassungsentwurf fertiggestellt hatte. Nun änderte sich die Haltung der Regierung vollständig, und sie führte in den kommenden Monaten ein regelrechtes politisches Versteckspiel vor.


Entgegen der erklärten und bis dahin unwidersprochenen Absicht des Technischen Komitees, den endgültigen Entwurf zeitgleich dem Präsidenten und der Öffentlichkeit zu übergeben, wies Justizminister Kabimba das Komitee an, nur zehn Exemplare des Entwurfs zu drucken und sie dem Präsidenten zu übergeben. Eine offizielle Übergabe fand indessen nicht statt, weil – wie das Komitee im Januar 2014 in einem Kommunique erklärte – die Regierung immer neue Gründe vorbrachte, weshalb eine Übergabe an Sata nicht stattfinden könne. Stattdessen verlautbarte aus Kreisen der Regierung, man habe den endgültigen Entwurf des Komitees noch gar nicht bekommen, obwohl auf Weisung des Justizministers alle Unterlagen zum Verfassungsentwurf seinem Ministerium übergeben wurden und seitdem unter Verschluss gehalten werden.


Die PF-Regierung hatte offenkundig kein Interesse daran, dass der Text des Entwurfs in der Öffentlichkeit bekannt wird. Zum einen hoffte sie, dass das öffentliche Interesse – und die Erinnerung an ihre Wahlversprechen – hinsichtlich einer neuen, vom Volk getragenen Verfassung irgendwann abflauen würde. Zum anderen schwebt ihr vor, die Verfassung nach dem klassischen, vom Staat kontrollierten Modell, wie es auch im sambischen „Inquiries Act" niedergelegt ist, zu verabschieden, nämlich eine Verfassungskommission einzusetzen, in einem „Weißpapier" von deren Bericht nur das aufzunehmen, was ihren Interessen entspricht, und diesen zurechtgestutzten Verfassungsentwurf dann dem Parlament vorzulegen.

 

Verfassung auf die lange Bank geschoben
Ende November 2013 schlug sie eine andere Argumentationslinie ein, um von einer neuen Verfassung abzulenken. Präsident Sata erklärte, dass der Prozess der Reform der Verfassung eigentlich überflüssig sei, denn Sambia habe bereits eine gute Verfassung, er sei darauf vereidigt worden, höchstens einige Änderungen seien nötig. In der Folge wurden von verschiedenen Regierungsmitgliedern weitere Argumente gegen eine neue Verfassung vorgebracht. So hieß es etwa, eine neue Verfassung zu verabschieden sei sehr teuer und die Regierung habe das Geld dazu nicht. Um das Argument publikumswirksamer zu gestalten, hieß es dann, für die Regierung seien Entwicklungsprojekte wichtiger als eine neue Verfassung. Justizminister Kabimba, von Vielen als Satas rechte Hand und potenzieller Nachfolger gesehen, machte die Richtung unmissverständlich klar, als er sagte, eine neue Verfassung sei „keine Priorität".


All diese Argumente wurden von der Regierung vorgetragen, ohne dass der Text des endgültigen Verfassungsentwurfs in der Öffentlichkeit bekannt war. Mitte Januar 2014 erschien dann der Text – aus unbekannter Quelle – auf der Internetseite des „Zambian Watchdog", eines regierungskritischen sozialen Netzwerks. Er schien, auch im Vergleich zum veröffentlichten ersten Entwurf, authentisch zu sein und konnte somit Hinweise geben, weshalb die Regierung an einer zügigen Verabschiedung nicht interessiert ist.


Von zentraler Bedeutung dürfte die Regelung für die Wahl des Staatspräsidenten sein, für die eine absolute Mehrheit erforderlich werden würde. Seit 1996 sieht die Verfassung nur eine relative Mehrheit vor, und alle Präsidenten seit 2001, auch Sata 2011, sind lediglich mit einfacher Mehrheit gewählt worden. Es ist daher zu vermuten, dass die PF-Partei – ähnlich wie die MMD-Partei 2006 – die Verfassungsreform mindestens bis nach der Wahl 2016 hinausschieben möchte.


Zwei andere Regelungen, nämlich die Einführung eines „running mate" für den Posten des Vize-Präsidenten und die Ernennung von Ministern von außerhalb des Parlaments, stärken zwar – nach US-amerikanischem Vorbild – die Trennung von Exekutive und Legislative, schränken aber den Spielraum des Präsidenten für eine Patronagepolitik im Parlament ein.


Von Bedeutung ist ferner, dass der Entwurf den Grundrechtekatalog um einen ganzen Abschnitt zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten erweitert. Zudem wird die einschränkende Klausel beim Diskriminierungsverbot in Bezug auf Regelungen nach traditionellem Recht („claw back clause"), gegen die die Frauenbewegung seit Jahren protestiert hat, fallen gelassen.


Die Änderungen im Grundrechtekatalog wiederum sind verknüpft mit der Frage eines Referendums zur Verabschiedung einer neuen Verfassung, die für zivilgesellschaftliche Aktivisten in Sambia eine zentrale Forderung ist. Denn die derzeit gültige Verfassung schreibt vor, dass bei Änderungen im Grundrechte-Teil der Verfassung die Bevölkerung in einem Referendum zu befragen ist.


Dass ein Referendum nach der gültigen Verfassung die Beteiligung von 50 Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung verlangt, ein Quorum, das bei keiner Wahl seit 1991 erreicht wurde, ist in der Debatte in Sambia wenig bedacht worden. Bringt die Regierung dagegen eine zurechtgestutzte Version des Entwurfs im Parlament zur Abstimmung, droht ihr – wie der MMD-Regierung 2010 – eine Niederlage, da sie nicht über 2/3 der Sitze verfügt.


Die Stimmung im Parlament wurde im März 2014 deutlich, als Abgeordnete aus den Reihen der politischen Opposition eine Resolution einbrachten, die die Regierung aufforderte, den endgültigen Verfassungsentwurf unverzüglich der Öffentlichkeit vorzulegen. Die Resolution wurde zwar von der regierenden PF-Partei im Parlament abgeschmettert. Sie zeigte der Regierung aber, dass ihr politisches Versteckspiel auch im Parlament auf Widerstand stößt.

 

Zivilgesellschaftliche „Grand Coalition"
Gestützt auf ihre Erfahrungen in der 20-jährigen MMD-Herrschaft haben zivilgesellschaftliche Aktivisten den Prozess der Verfassungsreform nach der Machtübernahme durch die PF-Partei von Anfang an kritisch begleitet. Sie gründeten bereits Anfang 2012 ein Bündnis, die „Civil Society Constitution Coalition", das Dialog-orientiert war und das Technische Komitee zur Einhaltung seines Arbeitsprogramms anhielt. Als die Bereitschaft der PF-Regierung zur Kooperation erkennbar dahinschwand, verstärkten und erweiterten zivilgesellschaftliche Gruppen ihr Engagement. Im Mai 2013 wurde ein von 250 Gruppen getragenes „CSOs Consortium" gegründet, das ein Positionspapier, „The 10 Basic Minimum Principles of the Constitution of Zambia", erarbeitete, in dem die bereits genannten zentralen Forderungen der Zivilgesellschaft enthalten sind und das in der Bevölkerung verbreitet wurde.


Nachdem das Technische Komitee den endgültigen Verfassungsentwurf (der, wie durch die spätere inoffizielle Internet-Veröffentlichung bekannt wurde, wesentliche Forderungen der Zivilgesellschaft enthält) fertiggestellt hatte und die Regierung ihr politisches Versteckspiel initiierte, war für das „CSOs Consortium" klar, dass die PF-Regierung das Vertrauen, dass zivilgesellschaftliche Gruppen in sie gesetzt hatten, enttäuscht hat. Es sprach nun offen davon, „dass von vornherein der Plan bestand, eine vom Volk erarbeitete Verfassung zu hintertreiben und diese den Sambiern zu verwehren."


Anfang 2014 konstituierte sich das Konsortium als „Grand Coalition" und lancierte unter der Losung „New constitution, better lives for all" eine breite Öffentlichkeitskampagne, um ihren Forderungen Nachdruck zu verleihen: Die Regierung sollte ihr Versteckspiel beenden und den Verfassungsentwurf offiziell veröffentlichen sowie einen gesetzlichen Zeitplan für die Verabschiedung einer neuen Verfassung durch ein Referendum vorlegen. Die zivilgesellschaftlichen Aktivitäten haben es jedoch nicht vermocht, die starre Haltung der Sata-Regierung zu ändern.


Ganz unerwartet und ohne jede Erklärung von Präsident Sata, der in dieser Zeit krankheitshalber kaum in der Öffentlichkeit zu sehen war, wurde Justizminister Kabimba Ende August 2014 aller seiner Ämter enthoben. An seine Stelle trat der bisherige Verteidigungsminister Lungu, der versöhnlichere Töne in der Verfassungsfrage anschlug und sich sogar mit Vertretern der „Grand Coalition" traf. Das Treffen nährte die Hoffnung bei den zivilgesellschaftlichen Aktivisten, dass Sata bei der Parlamentseröffnung einen eindeutigen Zeitplan für den weiteren Prozess der Verfassungsreform ankündigen werde. Ihre Hoffnung wurde einmal mehr, wie zu Anfang schon gezeigt, enttäuscht.


Justizminister Lungu setzte noch eins drauf, als er beteuerte, die Regierung würde der Bevölkerung gerne die Verfassung, die sie verdiene, zum 50. Jahrestag der Unabhängigkeit am 24. Oktober 2014 geben, nur leider sei der Prozess so voller Komplexitäten, dass dies unmöglich sei. Der Sprecher der zivilgesellschaftlichen „Grand Coalition", der Anfang September gehofft hatte, ein neuer Dialog mit der Regierung könne in Gang kommen, erwiderte mit deutlichen Worten, dass der Minister den Dialog scheinbar nicht ernst nehme und sich schon wie sein Vorgänger Kabimba anhöre. Völlig überraschend übergab der Justizminister zum Jubiläumstag, dem 24. Oktober, dann doch den Verfassungsentwurf – ein Jahr nach seiner Fertigstellung – dem Parlament, allerdings ohne einen Zeitplan für das weitere Vorgehen. Ein Ende der Suche Sambias nach einer neuen Verfassung ist damit noch immer nicht abzusehen.


Peter Meyns

 

Der Autor ist Professor i.R. für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen

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