G20 und Afrika: Bereit zu einer dauerhaften Partnerschaft?

Heft 4/2017

Afrikapolitik

VORSCHLÄGE FÜR EINE NACHHALTIGE ENTWICKLUNG AFRIKAS IM RAHMEN DER G20-AFRIKA-KOOPERATION

 

Die wachsende Kluft zwischen Arm und Reich, Terrorismus, globale Pandemien, die Herausforderungen hinsichtlich politischer Stabilität – die Bearbeitung dieser Herausforderungen erfordert dringend einen integrativen globalen Dialog. Zweifellos muss Afrika eine aktive Rolle bei Prozessen zur globalen Standardsetzung und Politikkoordination spielen.
Die G20 und ihre afrikanischen Partner sollten daher ihre Kooperation zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung auf dem Kontinent und darüber hinaus intensivieren. Die G20 haben sich zunächst darauf konzentriert, die Folgen der globalen Finanzkrise zu managen und einen effektiveren Regelungsrahmen zu schaffen. Zwar stieg das Interesse an der Kooperation mit Afrika im Laufe der Jahre. Die G20-Kooperation mit Afrika ist aber nach wie vor auf wenige Initiativen beschränkt, wie beispielsweise die Verpflichtung während der chinesischen G20-Präsidentschaft, die Industrialisierung in Afrika zu unterstützen.


Afrika-bezogene Debatten wurden zumeist auf Entwicklung in Afrika reduziert, während umfassendere globale Themen wie fairer Handel oder finanzielle Stabilität in der Afrika-G20-Kooperation kaum beachtet wurden. Die Einrichtung einer Arbeitsgruppe „Entwicklung" (Development Working Group – DWG) während der G20-Präsidentschaft Südkoreas im Jahr 2010 hat ein Diskussionsforum über Entwicklungsfragen im Sherpa-Track geschaffen. Als einziges afrikanisches G20-Mitglied hat Südafrikas Co-Leitung dieser Arbeitsgruppe sichergestellt, dass Afrika-relevante Themen dort behandelt werden. Zudem wurden während der koreanischen Präsidentschaft besondere Anstrengungen unternommen, um afrikanische Perspektiven zu berücksichtigen. Zwei panafrikanische Organisationen, die Afrikanische Union (AU) und die New Partnership for Africa's Development (Nepad), wurden Beobachter der G20-Treffen.


Dennoch ist die gegenwärtige Intensität der Beziehungen zwischen Afrika und den G20 angesichts der starken Interdependenzen und der aktuellen globalen Probleme unzureichend. Die G20-Länder sind Mitglieder dieses Forums, weil sie für die Weltwirtschaft und die Finanzmärkte systemisch wichtig sind. Gleichzeitig vertreten sie innerhalb der G20 zuerst ihre eigenen Interessen. Das betrifft auch das einzige afrikanische G20-Land: Südafrika. Auf dem afrikanischen Kontinent gibt es – im Vergleich zu anderen Kontinenten – die größte Zahl der Länder mit geringem Einkommen. Das macht sie besonders verletzlich für politische Maßnahmen der G20-Länder, die potenziell negative Auswirkungen haben können. Daher sind starke afrikanische Stimmen in der G20 wichtig. Darüber hinaus sollte die G20-Kooperation mit Afrika nicht isoliert betrachtet werden, vielmehr sollten Debatten über die Effekte der G20-Länder als fester Bestandteil in alle G20-Arbeitsfelder integriert werden.


In der Entwicklung eines konsistenteren Engagements mit Afrika müssen die G20-Staaten auch Erwartungsmanagement betreiben, insbesondere weil die G20 kein Finanzierungsforum ist. Während afrikanische Akteure darauf achten sollten, wie sie die G20-Agenda hinsichtlich systemischer und struktureller Ungleichheiten auf globaler Ebene beeinflussen können, sollten die G20 klar die Grenzen der internationalen Kooperation identifizieren. Internationale Handels-, Finanz-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik können eine zentrale Rolle spielen bei der Förderung nachhaltiger Entwicklung in Afrika. Die Förderung nachhaltiger Entwicklung liegt jedoch vor allem in den Händen afrikanischer Regierungen und Gesellschaften. Der G20-Prozess bietet eine Möglichkeit für Afrika, multilaterale Kooperation zur Förderung der eigenen politischen Strategien (beispielsweise der Agenda 2063 der AU) zu stärken.

 

Vorschläge:
(A) Die Kooperation mit Afrika müsste umfassend in die G20-Arbeitsfelder integriert werden. Ausgangspunkt sollten die afrikanische Agenda 2063 sowie die Kooperation zur Agenda 2030 der Vereinten Nationen sein.


Die AU-Agenda 2063 „The Africa We Want" hat eine Vision und einen Aktionsplan für die nachhaltige sozio-ökonomische Transformation des Kontinents, die wirtschaftliche und politische Integration sowie die Förderung von Demokratie, Frieden und Sicherheit definiert. Afrikanische Akteure haben außerdem die Umsetzung der UN-Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung hoch auf die politische Tagesordnung gesetzt. Panafrikanische Organisationen haben eine große Konsistenz und Überschneidungen beider Agenden identifiziert. Die Agenda 2063 ist jedoch in Teilen ambitionierter als die Agenda 2030, beispielsweise hinsichtlich der Ziele zu Demokratie und Menschenrechten. Beide Agenden sollten den Rahmen und die grundlegenden Prioritäten für die Kooperation zwischen G20 und Afrika bilden.


Die G20 unterscheiden sich von den G7 und nicht alle G20-Mitglieder haben eine umfassende Beziehung zum afrikanischen Kontinent. Dennoch wäre es ein wichtiges Signal, dass die G20-Staaten die AU-Agenda als ein zentrales Instrument zur Förderung nachhaltiger Entwicklung in Afrika anerkennen. Aus afrikanischer Sicht sind Analysen und Debatten erforderlich, wie die G20-Politik afrikanische Anstrengungen zur Umsetzung der Agenda 2063 befördern kann; insbesondere hinsichtlich der strukturellen wirtschaftlichen Transformation.


Die UN-Agenda 2030 bietet nicht nur für die Politik in Afrika einen Rahmen, sondern sie formuliert auch Ziele für die G20-Mitglieder, nachhaltige Entwicklung in ihrer eigenen Politik zu fördern. Beim G20-Gipfel in Hangzhou im September 2016 nahmen die G20-Regierungschefs den G20-Aktionsplan zur 2030 Agenda an. Der Aktionsplan bekräftigt das Bekenntnis der G20-Staaten zur Agenda 2030 und insbesondere zur Förderung von Politikkohärenz für nachhaltige Entwicklung. Die Verbindung zukünftiger Initiativen mit früheren Verpflichtungen – insbesondere mit der Hangzhou-Verpflichtung, die Industrialisierung in Afrika zu fördern – ist wichtig, um individuelle Initiativen zu einer kohärenten Politik für wirtschaftlichen Strukturwandel zu bündeln. Dies gibt afrikanischen Akteuren auch die Möglichkeit, die Einhaltung der Verpflichtungen der G20-Länder zur Förderung nachhaltiger Entwicklung in Afrika kritisch zu überprüfen.


Die Implementierung der Agenda 2030 in Kooperation mit Afrika und die Unterstützung der Agenda 2063 erfordern politische Kohärenz zwischen den G20-Arbeitsgruppen sowie die Koordination mit anderen internationalen und regionalen Organisationen. Die G20-Afrika-Kooperation könnte mit spezifischen Initiativen beginnen (wie der Base Erosion and Profit Shifting oder dem G20 Compact mit Afrika). Diese spezifischen Initiativen sollten perspektivisch zu einer breiteren Kooperation ausgeweitet werden. Es ist erwähnenswert, dass es einen Präzedenzfall für die engere Zusammenarbeit zwischen externen Akteuren und Afrika gibt, als es um eigene Entwicklungsvisionen afrikanischer Akteure ging: die Gründung und Entwicklung der Nepad. In diesem Zusammenhang haben G8-Länder intensiv während mehrerer Gipfeltreffen mit hochrangigen afrikanischen Akteuren zusammengearbeitet.

 

(B) Die AU-Kommission müsste darin gestärkt werden, die bestehenden Einflussmöglichkeiten afrikanischer Akteure besser zu nutzen.


Die G20-Afrika-Kooperation sollte durch stabile Kooperationsmechanismen unterstützt werden. Eine regionale Verankerung ist entscheidend, da viele Herausforderungen für wirtschaftlichen Strukturwandel in Afrika nur auf regionaler Ebene angegangen werden können. Die AU und Nepad haben einen Beobachterstatus bei den G20. Durch die personelle Rotation bei der AU- und Nepad-Führung gibt es nur eine begrenzte Kontinuität in der Repräsentation. Hinzu kommt, dass die afrikanischen Repräsentanten selten – wenn überhaupt – an den Vorbereitungstreffen der G20 teilnehmen. Eine weitere Herausforderung ergibt sich daraus, dass die G20-Präsidentschaften auch jährlich rotieren. Jede G20-Präsidentschaft muss von afrikanischen Repräsentanten erneut umworben und überzeugt werden, dass afrikanische Stimmen an den G20-Debatten beteiligt werden sollten. Panafrikanische Regionalorganisationen sollten gestärkt und die vorhandenen Kapazitäten auf dem afrikanischen Kontinent so weiterentwickelt werden, dass afrikanische Prioritäten besser in die G20-Agenden eingebracht werden können. Bestehende Einflussmechanismen, wie den Beobachterstatus der AU und Nepad, sollten proaktiver genutzt werden, um afrikanische Perspektiven in den G20-Arbeitsgruppen stärker zu berücksichtigen.


Die AU-Kommission könnte beauftragt werden, ein Sekretariat aufzubauen, um afrikanische Vertreter in den G20 zu unterstützen. Ein entsprechendes Mandat müsste eine spezielle Einheit beinhalten, die Briefings und Debatten zur G20-Agenda in AU und Nepad von Jahr zu Jahr fördernd begleitet. Die Einheit könnte die Kontakte zu unterschiedlichen Interessensvertretern auf dem Kontinent koordinieren, etwa zum Privatsektor oder der Zivilgesellschaft.

 

Die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) und die UN-Wirtschaftskommission für Afrika (UNECA) haben bereits an einigen G20-Aktivitäten teilgenommen und könnten eine ähnliche Rolle wie die OECD spielen, die ihren Mitgliedern technisches Wissen zur Verfügung stellt. In jedem Fall sollte die Kooperation mit den G20 zu den übergreifenden Strategien des Kontinents zur Kooperation mit externen Akteuren passen.


Afrikanische Think Tanks könnten Teil der Unterstützungsstrukturen für die AU-Kommission und Nepad werden. Sie könnten beispielsweise jährliche Bewertungen zur Umsetzung der G20-Verpflichtungen gegenüber Afrika vornehmen. Panafrikanische Organisationen sollten stärker das Wissen und die Erfahrungen afrikanischer Think-Tanks nutzen, wenn sie ihre Positionen zu den G20-Arbeitsgruppen und im Vorfeld der G20-Gipfel formulieren. Unter Einbeziehung der Expertise afrikanischer Think Tanks könnte ein spezifisches G20-Wissenszentrum in den panafrikanischen Organisationen geschaffen werden, um die afrikanische Kooperation mit den G20-Staaten systematischer vorzubereiten und zu beraten. Längerfristig könnte dieses Zentrum ausgebaut werden und panafrikanische Organisationen in ihren Beziehungen zu anderen führenden internationalen Partnern unterstützen.

 

(C) Langfristig sollte ein vollwertiger und permanenter G20-Sitz für die AU-Kommission in Betracht gezogen werden.


Der Beobachterstatus der AU und Nepad bedeutet ein gewisses Maß an Informalität. Die AU und Nepad sind keine supranationalen Akteure vergleichbar mit der EU. Trotzdem würde die Schaffung eines formalen, regionalen afrikanischen Sitzes das Legitimitätsdefizit teilweise beheben. Die Schaffung eines permanenten Sitzes für die AU würde außerdem helfen, mehr afrikanische Ressourcen zur Unterstützung der Kooperation mit G20 zu mobilisieren. Ein permanenter Sitz wäre allerdings bedeutungslos, wenn er nicht mit einem Prozess verbunden würde, der sicherstellt, dass afrikanische Stimmen in den G20-Diskussionen wirksamer werden.


Panafrikanische Organisationen sollten zusammen mit afrikanischen Ländern entscheiden, wie sie ihre Kooperation mit der G20 fördern möchten. Die G20-Länder sollten offen sein für Vorschläge aus Afrika, wie dortige Stimmen dauerhaft in die G20-Agenda integriert werden können. Leider ist das globale Klima derzeit nicht günstig für eine weitere Öffnung der Gruppe. Die zunehmende Polarisierung in und zwischen Gesellschaften erhöht jedoch die Notwendigkeit einer entsprechenden Initiative.

 

(D) Die Kooperation zwischen afrikanischen und G20 Think Tanks (Think 20/T20) sollte verstetigt werden durch die Etablierung einer „T20 Africa Standing Group".


Während der T20-Afrika-Konferenz in Johannesburg vom 1. bis 3. Februar 2017 verpflichteten sich die T20 und afrikanische Think Tanks, bei zukünftigen T20- und G20-Konferenzen systematischer zu kooperieren. Die Organisatoren der Konferenz – das South African Institute of International Affairs (SAIIA), das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) und das Institut für Weltwirtschaft (IfW Kiel) – schlugen vor, die Kooperation zwischen afrikanischen Think Tanks sowie der T20 dauerhaft zu stärken. Die T20 Afrika Standing Group wurde Ende Mai 2017 im Rahmen des T20 Summit in Berlin formal gegründet. Die T20 strebt an, die Kooperation mit anderen Gruppen, wie dem Business 20 (B20) und dem Civil 20 (C20) und deren Initiativen zur Kooperation mit afrikanischen Partnern, auszuweiten. Die nächste T20-Afrika-Konferenz 2018 sollte auf dem afrikanischen Kontinent stattfinden.


Neuma Gobbelaar, Christine Hackenesch, Adolf Kloke-Lesch, Julia Leininger und Elizabeth Sidiropoulos

 

Neuma Gobbelaar und Elizabeth Sidiropoulos sind vom South African Institute of International Affairs,
Christine Hackenesch und Julia Leininger vom German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) und
Adolf Kloke-Lesch vom Sustainable Development Solutions Network, Germany (SDSN Germany)

Wir danken für die freundliche Zusammenarbeit.

Leicht gekürzte Version des englischen Originaltextes (Copyright):
G20 and Africa - Ready for a Steady Partnership?
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn, and South African Institute of International Affairs (SAIIA), Johannesburg 11.05.2017

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