Heft 3/2018, Namibia

Soziale Absicherung in Namibia

EIN BEITRAG ZUR REDUZIERUNG VON UNGLEICHHEIT UND ARMUT?

Namibia hat bei Erreichen der Unabhängigkeit am 21. März 1990 ein elementares soziales Netz übernommen, dass allerdings von Apartheid geprägt war und die verschiedenen Ethnien unterschiedlich begünstigte. Dieses soziale Netz wurde seitdem ausgeglichen, ausgeweitet und insbesondere in den letzten Jahren erheblich verstärkt. Es lässt sich in die folgenden Komponenten einteilen:

  • Öffentliche und private Absicherung
  • Beitragspflichtige und nicht-beitragspflichtige Absicherung.

Beitragspflichtige Sozialversicherungen
Viele der im formellen Sektor Beschäftigten profitieren von beitragspflichtigen Absicherungen über private Renten- und Krankenversicherungen sowie von Beiträgen zur staatlichen Sozialabsicherung. Letztere deckt Mutterschutz, krankheitsbedingten Urlaub und arbeitsbedingte Todesfälle ebenso wie Arbeitsunfälle ab. Alle Arbeitgeber sind verpflichtet, ihre Arbeitnehmer bei der staatlichen Sozialversicherung (Social Security Commission) anzumelden und die Beiträge abzuführen. Arbeitgeber und Arbeitnehmer tragen die Kosten anteilig – jeweils 0,9 Prozent des Gehaltes ab 300 Namibia-Dollar (NAD) bis zu maximal 9.000 NAD pro Monat. Allerdings halten sich nicht alle Arbeitgeber im formellen Sektor an diese Regelung und Arbeitnehmer im informellen Sektor kommen gar nicht in den Genuss dieses Teils des Sozialnetzes. Zudem sind diese Bemessungsgrenzen seit vielen Jahren nicht angepasst worden, was zur Folge hat, dass diejenigen, deren Einkommen früher unterhalb der Beitragsgrenze lag, inzwischen beitragspflichtig geworden sind, selbst wenn ihre Lohn- oder Gehaltserhöhungen unterhalb der Inflationsrate gelegen haben.

Andererseits tragen die Besserverdienenden einen geringer werdenden Prozentsatz ihres Gehaltes zur Sozialabsicherung bei, wenn sie die Grenze von 9.000 NAD (ca. 615 EUR) überschritten haben. Damit tragen die Beschäftigten mit geringem und mittleren Einkommen einen größer werdenden Anteil an den Beitragszahlungen, selbst wenn ihr Lebensstandard sich nicht verbessert hat, sprich wenn ihre Lohn- und Gehaltserhöhungen nicht die Inflationsrate überstieg. Es ist daher notwendig, die Grenzen regelmäßig der Inflation anzupassen. Zusätzlich sollte überlegt werden, die maximale Grenze wesentlich zu erhöhen, um höhere Einkommensschichten stärker einzubeziehen. Die zusätzlichen finanziellen Mittel können dazu verwandt werden, die Leistungen zu verbessern, auszuweiten und oder die Betragssätze zu reduzieren.

Nicht einmal ein Drittel der im formellen Sektor Beschäftigten hatten 2014 eine Krankenversicherung (31,2 Prozent). Die Mehrheit der Versicherten war im öffentlichen Sektor beschäftigt und über dessen Krankenversicherung (Public Sector Employee Medical Aid Scheme, PSEMAS) abgesichert. Schätzungsweise nur 17 Prozent der im Privatsektor Beschäftigten waren bei einer privaten Krankenversicherung angemeldet.

Die Krankenversicherung des öffentlichen Sektors ist nicht nur stark durch Steuerzahler subventioniert, sondern belastet untere Einkommensschichten auch wesentlich stärker als die Besserverdienenden, da der Beitragssatz eine vom Einkommen unabhängige Pauschalsumme ist. Die Beiträge der im öffentlichen Dienst Beschäftigten decken nur 14 Prozent der Gesamtausgaben für die öffentliche Krankenversicherung PSEMAS; der Rest wird über Steuern finanziert. Es wäre daher sinnvoller, die Krankenversicherungsbeiträge durch einen Prozentsatz einkommensabhängig zu gestalten, was eine Umverteilungskomponente enthalten würde. Weiterhin sollte der Prozentsatz so gesetzt werden, dass die tatsächlichen Kosten von PSEMAS gedeckt werden. Dazu kann auch eine verstärkte Kostenkontrolle beitragen, denn die Auszahlungen pro Beitragszahler von PSEMAS liegen ca. 50 Prozent über denen der Betragszahler zu privaten Krankenversicherungen.

Wesentlich mehr Beschäftigte profitieren von einer Renten- als von einer Krankenversicherung. 2014 waren 75 Prozent der gesamten Beschäftigten (ausgenommen Subsistenzfarmer und mitarbeitende Familienangehörige) rentenversichert – entweder in einer privaten oder in der staatlichen Rentenversicherung (Government Institutions Pension Fund). Das Problem ist allerdings, dass sich viele, die vor Erreichen des Rentenalters aus dem Beruf ausscheiden oder den Arbeitsplatz wechseln, die angesparte Rente auszahlen lassen und somit im ungünstigsten Fall im Alter keine Absicherung haben.

Nicht-beitragspflichtige Sozialversicherungen
Die stärkste und wichtigste Komponente des sozialen Netzes sind allerdings die nicht-beitragspflichtigen staatlichen Sozialleistungen. Diese bestehen aus monatlichen Auszahlungen (Altersrente, Kriegsveteranen-Unterstützung und Leistungen für bedürftige Kinder) und Sachleistungen, insbesondere der Schulspeisung. Gut 200.000 Personen (bei einer Bevölkerung von 2,3 Millionen) beziehen eine Altersrente oder Rente aufgrund einer Behinderung. Letztere wird vom 16. bis 59. Lebensjahr, die Altersrente ab dem 60. Lebensjahr monatlich gezahlt. Gut 80 Prozent der Begünstigten beziehen eine Altersrente und die anderen eine Rente aufgrund einer Behinderung.

Die soziale Altersrente gab es bereits bei der Unabhängigkeit. Allerdings gab es große Unterschiede zwischen den Bevölkerungsgruppen bezüglich des Rentenbetrages. Pensionäre europäischer Abstammung erhielten 382 NAD pro Monat, während zur Ethnie der Owambo gehörende Pensionäre nur 55 NAD erhielten. Es kann davon ausgegangen werden, dass auch wesentlich weniger Anspruchsberechtigte der afrikanischen Ethnien tatsächlich in den Genuss der Renten gekommen waren. Diese Unterschiede wurden 1992 ausgeglichen und alle Rentnerinnen und Rentner bekamen den gleichen monatlichen Betrag ausgezahlt. Allerdings lag der weit unter dem, was Weiße erhielten.

Diese Rente wurde in der Regel alle zwei Jahre erhöht. Da die Erhöhung im Allgemeinen über der Inflationsrate lag, führte dies zu einer Verbesserung des Lebensstandards der Rentnerinnen und Rentner. Insbesondere mit dem Amtsantritt 2015 des gegenwärtigen Präsidenten Dr. Hage Geingob verbesserte sich die Situation der Pensionäre. Die Alters- und Behindertenrente verdoppelte sich von 600 NAD (2014) auf 1.250 NAD (ca. 85 EUR 2018). Die Altersrente kommt allerdings in der Regel nicht nur den Pensionären zu Gute, sondern auch ihren Enkelkindern, die bei ihnen auf den Farmen aufwachsen, während die Eltern in den Städten oder Industriegebieten nach Arbeit suchen oder dort arbeiten.

Kriegsveteranen, die sich für die Unabhängigkeit Namibias eingesetzt hatten, erhalten eine monatliche Unterstützung von 2.200 NAD (ca. 150 EUR). Sie haben zusätzlich Anspruch auf eine Reihe von anderen Leistungen, wie z.B. eine einmalige Zuwendung zur Gründung eines Unternehmens, eine einmalige Abfindung, deren Höhe von dem Zeitpunkt, an dem sie am Unabhängigkeitskampf teilgenommen hatten, abhängt, oder die Unterstützung der Ausbildung der Kinder. Während des Finanzjahres 2013/14 erhielten 12.500 Kriegsveteranen diese monatliche Unterstützung.

Die Unterstützung für bedürftige Kinder ist in vier Kategorien gegliedert: Pflegeeltern, Kinder mit Behinderungen bis zum 16. Lebensjahr, Unterhaltszahlungen für einkommensschwache Eltern und andere unterstützungsbedürftige Kinder. Diese Kinder erhielten im Jahr 2000 die gleiche monatliche Unterstützung von 200 NAD wie die Rentner. Allerdings wurde diese Geldleistung nicht regelmäßig erhöht, sondern nur 2014 um 50 NAD angehoben. Durch die Inflation über die Jahre schrumpfte die reale Kaufkraft auf 78,03 NAD in 2013. Trotz der Erhöhung von 2014 liegt die Leistung inflationsbereinigt wieder bei weniger als der Hälfte der Summe von 2000 (98,91 NAD).

Dazu kommt, dass die letzten beiden Kategorien einkommensabhängig sind. Eltern mit einem Einkommen von unter 1000 NAD haben einen Anspruch auf die monatliche Leistung. Das bringt eine Reihe von Herausforderungen mit sich: Dieser Betrag liegt weit unter dem Mindestlohn für Hausangestellte (1.502,05 NAD), er wurde nie inflationsbereinigt und ist daher real nur noch die Hälfte wert. Das Monatseinkommen variiert zudem stark in einer Gesellschaft mit einem großen informellen Sektor. Zum Vergleich: Die Einkommensgrenze in Südafrika liegt bei 3.300 NAD für Alleinerziehende und 6.600 NAD für Ehepaare.

Das Ministerium für Gleichberechtigung und Kinderwohlfahrt steckt allerdings auch ein wenig in der Zwickmühle. Einerseits müsste der monatliche Betrag aufgrund der Inflation erhöht werden, andererseits soll die Unterstützung auf alle notleidenden Kinder ausgedehnt werden. Hierbei hat die Regierung große Fortschritte gemacht. Während im Jahr 2000 ungefähr 4.000 Kinder Unterstützung erhielten, bekamen Ende 2017 fast 307.000 Kinder Unterstützung. Die Zahl wird weiter steigen und 2019 dürften ca. 35 Prozent aller Kinder von den Leistungen profitieren. Zusätzlich kamen fast 366.000 Kinder in den Genuss der täglichen Schulspeisung, die für einige von ihnen oftmals die einzige warme Mahlzeit am Tag darstellt.

Auswirkungen auf Armut und Ungleichheit
Die Erhöhung der monatlichen Pensionen und die Ausweitung der Unterstützung für Kinder hat dazu geführt, dass 7,3 Prozent der gesamten Staatsausgaben 2017/18 für diese Leistungen verwendet worden waren. Hinzu kommen weitere soziale Zuwendungen wie Lebensmittelpakete und Dürrehilfe für bedürftige Familien. Die Frage ist, ob damit Armut und die ungleiche Vermögensverteilung gemildert worden ist. Die Ergebnisse der Haushaltsumfrage von 2015/16 (Namibia Household Income and Expenditure Survey) zeigen: Der Anteil der armen Haushalte ist von 27,6 Prozent (2003/04) auf 17,4 Prozent (2015/16) sowie der Anteil der extrem armen Haushalte von 13,8 Prozent auf 10,7 Prozent aller Haushalte gesunken. Der Anteil der armen Bevölkerung dürfte höher liegen, da arme Haushalte größere Familien haben.

Der Rückgang der Ungleichheit gemessen an dem Gini-Koeffizienten ist allerdings weniger überzeugend: Er sank von 0.60 auf 0.56 im gleichen Zeitraum. Ein Gini-Koeffizient von 1 bedeutet totale Ungleichheit und von 0 totale Gleichheit der Einkommensverteilung. Eine Studie der Namibia Statistics Agency und der Weltbank (Juli 2017) kommt zu dem Schluss, dass die monatlichen Sozialleistungen einen positiven Einfluss auf die Reduzierung der Armut und Ungleichheit haben. Ohne diese Leistungen wäre der Anteil der extrem armen Haushalte um 6,8 Prozentpunkte höher. UNICEF kommt in einer Studie von 2016 zu einer ähnlichen Schlussfolgerung: Die Sozialleistungen für Kinder reduzieren Kinderarmut um sieben Prozentpunkte. Würde das Sozialsystem auf alle Kinder ausgedehnt werden, könnte extreme Kinderarmut völlig eliminiert werden.

Diese Ergebnisse zeigen die wichtige Rolle des sozialen Netzes in der Bekämpfung von Armut und Ungleichheit. Das heißt allerdings nicht, dass die Effizienz nicht verbessert werden könnte. Ein paar Beispiele sollen genügen: Zur Zeit sind drei verschiedene Ministerien für die monatlichen Sozialleistungen und eine Reihe anderer Ministerien für andere Sozialabsicherungen verantwortlich. Die Zusammenfassung der Leistungen in einem Ministerium und die Errichtung einer einheitlichen Datenbank kann sicherlich die Effizienz erhöhen, den Missbrauch einschränken und die Gefahr verringern, dass Personen durch die Maschen des Netzes fallen.

Die Abschaffung von Einkommensgrenzen für die Beziehung von Unterstützung oder zumindest starke Anhebung kann den bürokratischen Aufwand verringern, so dass die Arbeitszeit für wichtigere Aufgaben genutzt werden kann. Um zu vermeiden, dass die Einkommenskluft zwischen Beschäftigten und Sozialleitungsempfängern sich vergrößert, sollten Sozialleistungen jährlich an die durchschnittlichen Lohn- und Gehaltserhöhungen angepasst werden. Schließlich bedarf es auch der Entscheidungen bezüglich der Einführung einer nationalen Renten- und Krankenversicherung, um die angemessene Absicherung aller im Krankheitsfall und für das Alter zu gewährleisten. Diese können durch monatliche Beitragszahlungen und Zuwendungen aus dem Staatshaushalt finanziert werden. Die Zusammenlegung von privaten, öffentlichen und der staatlichen Sozialversicherung (SSC) kann sicherlich eine Kosteneinsparung mit sich bringen. Sozialpolitik allein ist allerdings nicht ausreichend, um Armut und Ungleichheit nachhaltig zu reduzieren. Es bedarf einer Wirtschafts-, Finanz- und Industriepolitik, die zur Schaffung von nachhaltigen Arbeitsplätzen führt.

Klaus Schade

Der Autor arbeitet seit über 21 Jahren in Namibia, zur Zeit als freiberuflicher Wirtschaftsforscher. Er hat für namibische Ministerien und international Organisationen u.a. zu den Bereichen Makroökonomie, regionale Integration und soziale Fragen gearbeitet sowie zu der Entwicklung von Nationalen Entwicklungsplänen und sektoralen Politiken beigetragen.