Nach gut vier Jahren eines komplexen Prozesses zur Umstrukturierung der Auslandsschulden steht Sambias Regierung unter Hichilema kurz vor dem vertraglichen Abschluss mit ihren Gläubigern. Parallel dazu verkündet das milliardenschwere Startup KoBold Metals die Entdeckung eines hochgradigen, unerschlossenen Kupfervorkommens, das zu den größten der Welt zählen könnte.
Ob die Bevölkerung sich allerdings den langwierigen Wirtschaftsreformen fügen mag, bleibt angesichts zunehmender repressiver Regierungsführung fraglich.
Von Sinisha Pfeifer
Am 5. Februar gibt sich Sambias Präsident Hakainde Hichilema auf der Investing African Mining Indaba in Kapstadt betont selbstsicher: „Dieses Jahr kommt Sambia mit einer neuen Botschaft zu Ihnen: Investieren Sie mit Vertrauen und stärken Sie die Zukunft. Wir bekräftigen das Engagement unserer Regierung, Sambia zu einem verlässlichen Investitionspartner der Wahl auf dem afrikanischen Kontinent zu machen."
Hichilema zieht Bilanz – in den vergangenen zwei Jahren seien diesem Beispiel eine Vielzahl ausländischer Unternehmen nachgekommen, die zusammengenommen fast 7 Mrd. US-Dollar in verschiedene Projekte des Bergbausektor investiert haben. Die Hoffnung der Bevölkerung, wirtschaftlich an den enormen Rohstoffreserven des Landes partizipieren zu können, lebt damit wieder auf. Hoffnung, die auch in der gegenwärtigen Regierung begründet liegt. Nach knapp drei Jahren im Amt hat sie durch Fortschritte in der Schuldenproblematik und gezielte Wirtschaftsreformen Transparenz und finanzpolitisches Geschick bewiesen.
Im Ausland wird Hichilema mit seiner Partei, der UPND, als kompetenter Kooperationspartner angesehen. 2022, knapp ein Jahr nach seinem Amtsantritt, lässt er durch seinen Minister für Bergbau- und Mineralienentwicklung, Paul Kabuswe, das ehrgeizige Ziel verkünden, die Kupferproduktion von derzeit 800.000 Tonnen pro Jahr auf 3 Mio. im Jahr 2030 steigern zu wollen. Der Präsident verfolgt eine Strategie, mit der er Sambia wieder attraktiv für ausländische Investor:innen machen möchte, die sich unter seinem Vorgänger Edgar Lungu aus dem Land zurückgezogen hatten. Gleichsam eine langwierige Strategie, die für die Bevölkerung zur Geduldsprobe werden könnte. Aktuell sind die Lebenserhaltungskosten in Lusaka so hoch wie lange nicht. Die Umstrukturierung der Auslandsschulden ist an strenge Vorgaben gebunden, die die Regierung zum Sparen drängt. Kann es angesichts der beschränkten Möglichkeiten gelingen, der leidenden Bevölkerung zählbare Alternativen anzubieten?
Ein Dilemma eröffnet sich, das in der Vergangenheit oftmals den Weg zu repressiver Regierungsführung bereitet hat.
Der Staatsbankrott Sambias
Am 23. Juni 2023 zieht ein Hauch der Erleichterung durch das Land und das Regierungsviertel in Lusaka. Die Gläubiger-Regierungen des Official Creditor Committee (OCC), in dem China und Frankreich den Vorsitz halten, stimmen einer Vereinbarung zur Umstrukturierung der bilateralen Schulden Sambias zu und verzichten damit auf einen Großteil ihrer Ansprüche. Dies erlaubt es der Regierung, Schulden in Höhe von 6,3 Mrd. US-Dollar, einschließlich der ausstehenden 1,3 Mrd. USD aus Zahlungsrückständen, innerhalb von 20 Jahren zurückzuzahlen. Den größten Anteil an dieser Summe hält dabei mit 4 Mrd. USD die Export-Import Bank of China. Das Land hat sich damit Zeit verschafft – in den ersten drei Jahren fallen ausschließlich Zinsen und keine Schuldentilgung an. Im Parlament in Lusaka wird daraufhin die Nationalhymne gesungen. In den folgenden Tagen wertet sich der Kwacha auf wie seit Jahren nicht.
Die Geschichte mit den Schulden wiederholt sich damit in Sambia. Das Land, das bis zu 80 Prozent seiner Einnahmen aus dem Kupferabbau erzielt, hat im November 2020 aufgrund der Corona-Krise und einer globalen Rezession seine Schuldendienstzahlungen nicht mehr bedienen können. Es ist der erste pandemiebedingte Staatsbankrott, der auf die erhöhte Zinspolitik der Industrienationen zurückzuführen ist, welche die Verschuldung im gesamten Globalen Süden drastisch vorangetrieben hat. Hinter der globalen Krise steht zudem die Fahrlässigkeit der Vorgängerregierung unter Edgar Lungu und der Patriotic Front (PF), die sich durch Misswirtschaft, Korruption und politische Repression kennzeichnete.
Trotz des Einbruchs des Kupferpreises zwischen 2011 und 2017 um fast die Hälfte hatte Lungu die invasive Investitionspolitik seines Vorgängers Michael Sata fortgesetzt und mit der Aufnahme hoher Kredite in China gegen Vorschriften für ausländische Kredite verstoßen, so die Harvard International Review. Dabei sollen Präsident und Finanzminister zudem Verträge ohne Zustimmung des Parlaments unterzeichnet haben. Hat die Auslandsverschuldung zu Beginn der Regierung Sata noch bei 1,7 Mrd. USD gelegen, soll sie nach Angaben der PF bis zum Jahr 2020 auf 11 Mrd. USD angestiegen sein. Das entspricht in Relation zum BIP 140 Prozent.
Die Errungenschaften der Regierung Hichilema werden aus diesem Grund zunächst als große Erfolge gefeiert. Unter Kontrolle der UPND wird im Finanzministerium das Ausmaß der Verschuldung deutlich. Die PF hatte nicht nur den Überblick über ihre Kredite verloren, sie hatte sie vor der Öffentlichkeit versteckt. Mittlerweile schätzt der Internationale Währungsfonds (IWF) die Verschuldung auf 18,6 Mrd. USD, wobei Sambia Zahlungsrückstände gegenüber neun Staaten, vier multilateralen Institutionen und vielen privaten Kreditgebern hält. Unter Hichilema verpflichtet sich das OCC 2022 im „Common Framework" der G20-Staaten, dem Land einen Schuldenerlass zu gewähren, und ebnet damit den Weg zur Bewilligung eines dreijährigen Rettungskredits in Höhe von 1,3 Mrd. USD durch den IWF.
Am 25. März 2024 folgt die grundsätzliche Einigung mit den privaten Anleihegläubigern, hauptsächlich Investments- und Pensionsfonds, zur Umschuldung der sogenannten Eurobonds in Höhe von 3 Mrd. USD. Nicht nur deshalb gilt der Deal als Durchbruch, sondern auch, da er aufzeigt, dass es möglich ist, eine Einigung mit verschiedenen Kreditgebern zu erzielen, die unterschiedlichste Prioritäten verfolgen. Die Regierung steht nun in Verhandlung mit den letzten bilateralen Gläubigern – der langwierige Prozess kurz vor dem Abschluss.
Frischer Wind am Kupfergürtel
Dank Hichilema weht ein frischer Wind in Sambia. Durch die Bewältigung der Probleme seiner Vorgängerregierung hat der sambische Präsident Pflichtbewusstsein und Krisenmanagement bewiesen und damit geschickt die Hoffnung der Bevölkerung aufgegriffen. Im Vergleich dazu sah sich das Land unter Lungu international noch weitgehend isoliert, so dass die ausländischen Direktinvestitionen von 7,5 Prozent des BIP im Jahr 2015 auf 2,6 Prozent im Jahr 2019 und praktisch null im Jahr 2020 gesunken waren. Hichilema hat sich diesem Trend entgegengestellt und konnte für gewisse makroökonomische Stabilität sorgen. In diesem Zuge ließ sich die Inflation von 25 Prozent im August 2021 auf knapp 10 Prozent im Juni 2022 senken und bis heute auf diesem Niveau halten.
Für den Anstieg der Investitionen sorgen auch die Steuerreformen der Regierung. Zu diesem Zweck kündigt Finanzminister Situmbeko Musokotwane in der Haushaltsrede für 2022 an, das Steuersystem international wettbewerbsfähig machen zu wollen, indem die Bergbaugebühren von nun an von der Einkommenssteuer abgezogen werden können. Er betont, dass dem Land dadurch schätzungsweise 178 Mio. US-Dollar an Deviseneinnahmen verloren gehen werden. Die Unternehmen profitieren gewaltig – Bergbauunternehmen zahlen ohnehin schon sehr niedrige Steuern an den Staat. Die Aktien des kanadischen Unternehmens First Quantum Minerals, auf das mehr als die Hälfte der sambischen Kupferproduktion entfällt, steigen in Toronto daraufhin um bis zu 4,9 Prozent. Die Anreize wirken und das Kapital fließt wieder nach Lusaka.
Hichilema setzt auf das Ausland und die grüne Energiewende, für die Kupfer dringend von Nöten ist: „Wir erkennen, dass wir an der Schwelle zu einer globalen Energiewende stehen. Es ist die größte seit der industriellen Revolution. Anders als die industrielle Revolution der vergangenen Jahrhunderte wird diese Entwicklung die Welt bis 2040 zu einem saubereren und grüneren Ort machen, an dem man arbeiten und Geschäfte machen kann."
Mit ausländischem Kapital aus der Krise?
Erfüllen sich die Prognosen, kann das Land weitere Planungssicherheit und Investitionsmöglichkeiten gewinnen. Sambia bleibt angesichts der finanzpolitischen Lage keine Wahl, als seine Hoffnung in den Bergbausektor zu legen. Doch dieser ist aufgrund der Schuldenproblematik und mangelnder Investitionen jahrelang destabilisiert worden. Gleichzeitig hat Lungu komplexe und kostspielige Rechtsstreitigkeiten hinterlassen. So folgte ein langwieriger und teurer Prozess mit dem Bergbauriesen Vedanta Resources vor dem Schiedsgericht in London, nachdem die Regierung Lungu dem Unternehmen vorgeworfen hatte, nicht genug in ihre Tochtergesellschaft Konkola Copper Mines (KCM) zu investieren. Nach der Beschlagnahmung der Vermögenswerte durch das staatseigene Bergbauunternehmen Zambia Consolidated Copper Mines Investment Holdings (ZCCM-IH) kam die Produktion fast gänzlich zum Stillstand.
Hichilema sieht sich diesen Altlasten bis heute konfrontiert. Doch auch in diesem Fall hat die UPND-Regierung im Dezember 2023 eine Lösung finden können. Um seine Vermögenswerte zurückzuerhalten, verpflichtet sich Vedanta in einer Erklärung, 250 Mio. US-Dollar an lokale Gläubiger auszuzahlen und den Arbeiter:innen 20 Prozent höhere Löhne sowie Barprämien zu gewähren. Zudem möchte das Unternehmen 1,2 Mrd. USD in den Betrieb investieren. In einem Interview erwähnt Bergbauminister Kabuswe den schlechten Ruf des Unternehmens in der Region. Es soll Lieferanten und Vertragspartner nicht bezahlt haben und ist für schlechte Arbeitsbedingungen und Umweltverschmutzung bekannt.
Auch an anderer Stelle gibt es Fortschritte bei der Investitionssuche. Aufgrund von Skandalen und Meinungsverschiedenheiten mit der Regierung Lungu hatte sich der Bergbauriese Glencore aus dem Land zurückgezogen und die Mopani-Mine 2021 für einen schlappen Dollar und unter der Bedingung, 1,5 Mrd. US-Dollar an Schulden zu übernehmen, an ZCCM-IH verkauft. In dieser Mine hatte Glencore laut einer Studie von Oxfam über Jahre hinweg Steuern in Sambia umgangen, indem es seine Gewinne ins Ausland verlagerte. Dem Land entgingen dadurch Einnahmen in Millionenhöhe. Nach Angaben von Oxfam zahlte das Unternehmen zwischen 2011-2018 bei Einnahmen von knapp 6 Mrd. US-Dollar nur 28 Mio. US-Dollar an Einkommenssteuern. Nach einer zweijährigen Suche hat die Regierung Hichilema im Dezember 2023 nun auch hier einen Finanzier gefunden. Die International Resources Holdings (IRH) aus Saudi-Arabien erklärt sich bereit, 1,1 Mrd. USD in die Erweiterung der Mine, die Bereitstellung von Betriebskapital und die Tilgung eines Teils der Schulden gegenüber Glencore zur Verfügung zu stellen. Im Gegenzug erhält das Unternehmen einen Mehrheitsanteil von 51 Prozent an Mopani.
Mopani könnte außerdem ein Beispiel dafür werden, wie die sambische Regierung durch neue Vertragsverhandlungen größere Anteile sowie Kontrolle über den Bergbausektor erlangen kann. Dabei gilt es, Vertragspartner zu finden, die bereit sind, soziale Verantwortung zu übernehmen. Ob das Land von diesem Abkommen profitieren kann, hängt aber auch davon ab, ob die Regierung die nötigen finanziellen Mittel aufbringen kann, um ihre Anteile an Mopani zu halten.
Trotzdem bleibt die Stimmung im Land angespannt. Hichilema ist sich bewusst, dass seine unternehmensfreundliche Politik von großen Teilen der Bevölkerung kritisch beäugt wird und dass er den Menschen Fortschritte ausweisen muss, die sich gegen die Dominanz der ausländischen Konzerne richten. So hat er seit Beginn dieses Jahres eine vergleichsweise neue Rhetorik entwickelt. Neben den Danksagungen an die Unternehmen kündigt er auf der Indaba 2024 auch an, größere Kapitalbeteiligungen des Staates an Bergbauprojekten sichern zu wollen. Diese Forderungen stehen in Kontrast zu Hichilemas bisherigen Ankündigen und haben in investitionsfreudigen Kreisen zu ersten Forderungen nach Mäßigung geführt. Obendrein ließ der Präsident im Januar auf einem Treffen mit Vertreter:innen des öffentlichen Dienstes verlauten, dass man plane, den zukünftigen Verkauf von Bergbaulizenzen an Ausländer:innen verbieten zu wollen.
Solche Aussagen könnten für Hichilema gleichsam zu einem Drahtseilakt zwischen den ausländischen Unternehmen und der Bevölkerung werden.
Risse im Fundament
Hichilema bleibt mit Sambia abhängig von ausländischen Unternehmen und deren Kapital. Eines der vielversprechendsten könnte dabei das Startup KoBold Metals sein, das im Februar 2024 die Entdeckung einer riesigen Kupferressource in der Gegend Mingomba bekannt gegeben hat. Daraufhin folgt ein rasanter Anstieg ausländischer Direktinvestitionen. Die Vorkommen Mingombas werden mit der Kamoa-Kakula-Mine in der DR Kongo verglichen, die mit einer jährlichen Produktion von fast 400.000 Tonnen der viertgrößte Kupferproduzent der Welt ist. Laut Berichten von Africa Confidential sehen Regierungsbeamte in Mingomba einen entscheidenden Faktor, um die Produktion von Kupfer auf 3 Mio. Tonnen im Jahr hochzufahren.
Auf der anderen Seite wird die Kritik ehemaliger Beamter von ZCCM-IH laut, nach der die Stellungnahme der Regierung unaufrichtig sei – die Rhetorik der Regierung sei Teil einer Strategie, die von den Problemen im Land ablenken soll. Gleichzeitig sprechen sie sich für realistische Analysen aus.
Und zweifellos nimmt der Druck auf Hichilema zu. Die Bevölkerung misstraut den ausländischen Unternehmen und den Geschäften ihres Präsidenten. Darüber hinaus ist Hichilema in vielerlei Hinsicht hinter den Erwartungen zurück geblieben. Die Wirtschaft wächst nicht wie erhofft und die angestrebte Diversifizierung stagniert. Die Verträge, die Sambia in diesem Zuge mit verschiedenen CO2-Ausgleichsunternehmen plant, sind international und in der Bevölkerung höchst umstritten. Einheimische fürchten sich vor dem sogenannten „Landgrabbing". Das Abkommen mit dem in Dubai ansässigen Unternehmen Blue Carbon würde diesem durch langjährige Pachtverträge über 10 Prozent der Landfläche in Sambia garantieren.
Auch in der Landwirtschaft, in der knapp 80 Prozent der Bevölkerung beschäftigt sind, wird Kritik laut. Sambia gilt in diesem Bereich immer noch als Risikostandort. Dazu tragen auch die Veränderungen der klimatischen Verhältnisse bei. Die aktuell andauernde Dürre hat nach Angaben des Präsidenten mehr als die Hälfte der bepflanzten Flächen zerstört. Sambia hat deshalb den nationalen Katastrophenzustand ausgerufen und fürchtet den Hunger.
Die Menschen können nicht länger warten und bleiben die Leidtragenden einer unternehmensfreundlichen Politik. Gleichzeitig führen die Sparmaßnahmen zu einer drastischen Verschärfung der Armutsverhältnisse. Auf Grund der Auflagen des „Common Framework" minimiert die Regierung weiter das Haushalsdefizit und hat deshalb die Subventionen für Brennstoffe, Strom und Nahrungsmittel abgeschafft. Gleichzeitig wurde Anzahl der mehrwertsteuerpflichtigen Waren erhöht. Die Lebenserhaltungskosten schießen in die Höhe. Gleichzeitig machen die hohen Zinsen es kleinen und mittleren Unternehmen schwer und die Arbeitslosigkeit steigt. Auch aus diesem Grund steht die Berichterstattung über Hichilema in westlichen Ländern in Kontrast zu der im eigenen Land.
Die Zukunft bleibt ungewiss
Angesichts der angespannten Lage im Land wird von einer zunehmend repressiven Regierungsführung seitens Hichilema gesprochen, der viele seiner Wahlversprechen gebrochen hat. Anstatt einen transparenten Mechanismus für die Ernennung von Richter:innen einzuführen, hat er Lungus Besetzung durch seine eigene ersetzt. Im Verfassungsgericht halten mittlerweile regierungstreue Richter:innen die Mehrheit und Schlüsselpositionen sind vor allem mit Personen besetzt, die seiner Ethnie, den Tonga, angehören. Ihm wird dabei vorgeworfen, die ethnische Vielfalt nicht ausreichend zu berücksichtigen.
Zudem hat die UPND bedeutende Versuche unternommen, die PF zu destabilisieren. Zunächst versuchte sie die Partei aus dem Register zu streichen. Dann erhob sie Anklage gegen PF-Führungspersonen wegen Verstößen wie illegaler Versammlung.
Damit bleibt die Zukunft in Sambia ungewiss: Einerseits hat die Regierung große Fortschritte gemacht und dem Land ein Stück Sicherheit zurückgeben können. Bei der Bevölkerung kommt davon aber nur wenig an. Dies ist auch auf den eingeschränkten Handlungsspielraum der Regierung sowie die Auflagen einer einseitig dominierten Weltordnung zurückzuführen. Andererseits lässt die zunehmende Repression Sorge bereiten. Zu dieser Situation kommt die Ankündigung Lungus, für die Wahlen 2026 kandidieren zu wollen – falls die Sambier:innen darauf bestehen.
Sinisha Pfeifer ist Student der Politikwissenschaften und Philosophie an der Universität Bremen und absolviert derzeit sein Praktikum bei der issa.