Heft 5/2018, afrika süd-Dossier: Zivilgesellschaft

Erschwerte Bedingungen für die Zivilgesellschaft

IN SÜDAFRIKA HAT SICH DIE SITUATION DER UNTER DRUCK AGIERENDEN ZIVILGESELLSCHAFT IN DEN VERGANGENEN JAHREN KAUM VERÄNDERT. Es gibt besorgniserregende Anzeichen dafür, dass grundlegende, durch die Verfassung des Landes garantierte Rechte und Freiheiten untergraben werden.

Südafrikas Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Menschenrechtsvertreter und Aktivisten sind zunehmendem Druck ausgesetzt, was ihre Organisationsmöglichkeiten und Aktionsräume gravierend einschränkt. Etliche mit NGOs assoziierte Aktivistinnen und Aktivisten wurden bedroht und zum Schweigen gebracht, sind unter verdächtigen Umständen verschwunden und umgebracht worden.

Die Untersuchungskommission zur Vereinnahmung des Staates, die „Commission of Inquiry into the State Capture" unter Vorsitz des stellvertretenden Oberrichters Raymond Zondo, hat mittlerweile ihre Arbeit aufgenommen. Die Menschenrechtsarbeit findet jedoch weiterhin unter erschwerten Bedingungen statt und es wird lange dauern, dies zu beheben. Einschüchterungen und Drangsalierungen, die straffrei blieben, und Angst haben dazu geführt, dass der Einsatz für eine Kultur der Menschenwürde und Rechenschaftspflicht rückläufig ist.

Die Zeit zwischen 2009 und 2017 war charakterisiert durch Angriffe auf die Zivilgesellschaft, Menschenrechtsvertreter, Aktivisten, Journalisten und generell Andersdenkende, die von ihren freiheitlichen Grundrechten wie der Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, dem Recht auf freie Meinungsäußerung und dem Recht auf Privatsphäre Gebrauch machten.

Verletzung der Privatsphäre
Der „Regulation of Interception of Communication Act 70 of 2002" (RICA) ist das Hauptinstrument des Staates zur Überwachung der Zivilgesellschaft. RICA schafft die Basis für die Einschränkung eben dieser grundlegenden Menschenrechte, insbesondere des Rechts auf Privatsphäre. Das Gesetz berechtigt den Staat, Einblick in die Kommunikation aller Personen innerhalb Südafrikas zu nehmen. Der Staat ist folglich mit umfangreichen, die Persönlichkeitsrechte verletzenden Befugnissen ausgestattet.

So sind Polizeikräfte, wenn sie der Ansicht sind, es bestehe signifikante Gefahr für Leib und Leben, befugt, jegliche Gespräche abzuhören, auch ohne zuvor eine gerichtliche Abhörgenehmigung beantragt zu haben. Bemerkenswert ist, dass die Polizei an keinerlei Fristen gebunden ist, innerhalb derer die erhaltenen Informationen und die daraus resultierenden Rückschlüsse einem Richter in Form einer eidesstattlichen Erklärung vorgelegt werden müssen. Tatsächlich liegt es im alleinigen Ermessen der Polizeikräfte, wie lange sie ohne richterliche Anordnung abhören. Diese Situation ist nicht nur unfair der abgehörten Person gegenüber. Auch das Prinzip von Kontrolle und Ausgleich, das gewährleisten soll, dass derartige Prozesse nicht ohne Legitimation in die Privatsphäre eingreifen, wird kompromittiert.

Verschwunden und ermordet
Viele Aktivistinnen und Aktivisten haben ausgesagt, von der polizeilichen „Crime Intelligence Division" und dem Staatsschutz überwacht worden zu sein. In einigen Fällen sind Aktivistinnen und Aktivisten unter fragwürdigen Umständen verschwunden oder extralegal hingerichtet worden. Es gibt Berichte über Verschleppungen und Hinrichtungen von Whistleblowern und Landrechtsaktivisten. Die Liste ist besorgniserregend lang und die polizeilichen Ermittlungen machen kaum Fortschritte.

Nomawethu Kunene („Papi"), die entscheidend an der Aufdeckung der Korruption hinter der „Life Esidimeni"-Tragödie beteiligt war, verschwand Anfang 2018 einfach aus ihrem Haus. Thembisile Yende, ehemals angestellt beim Energiekonzern Eskom, hatte – so wurde vermutet – Zugang zu vertraulichen Informationen bezüglich der Korruption in dem Staatsunternehmen. Drei Tage nach ihrer Ermordung wurde ihre Leiche entfernt und im Abstellraum ihres Büros platziert. Papi Tobias aus Boiketlong in Gauteng verschwand im Februar 2016, sein Verbleib ist nach wie vor ungeklärt. Und Sikhosiphi „Bazooka" Radebe, Leiter des Amadiba Crisis Committee, das gegen die Xolobeni-Minen im Pondoland aktiv ist, wurde im März 2016 in der Ostkap-Provinz umgebracht.

Auch Landrechtsaktivisten und Hüttenbewohner wurden aufgrund ihrer Arbeit ins Visier genommen. Am 17. Dezember 2017 wurden Soyiso Nkqayini und Smanga Mkhinze von unerkannten Angreifern attackiert. Nkqayini wurde ermordet und Mkinze schwer verletzt. S'fiso Ngcobo, Vorsitzender der Einwohnerbewegung Abahlali base-Mjondolo, die Mitglieder in fünf Provinzen hat, wurde ebenfalls unter sehr fragwürdigen Umständen von unbekannten Angreifern ermordet.

Angriffe auf die Pressefreiheit
Es wurden etliche, die Pressefreiheit bedrohende Mechanismen implementiert. Hier ist besonders die „Protection of State Information Bill" zu nennen. Dieses Gesetz unterminiert die von der Verfassung garantierte Presse- und Medienfreiheit inklusive der Informationsfreiheit, das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Freiheit der Wissenschaft.

Journalisten werden von staatlichen Amtsträgern, die ihre Korruption im Zusammenhang mit dem weißen Monopolkapital zu verschleiern versuchen, als Staatsfeinde wahrgenommen. Weil sie über heikle Menschenrechtsfragen wie die Vereinnahmung des Staates durch korrupte Politiker und gut vernetzte Geschäftsleute berichteten, wurden immer wieder Journalisten von der Polizei und den Geheimdiensten bedroht. Etliche Journalisten wurden festgenommen, weil sie über Polizeiaktionen berichtet haben, andere, die blutige Demonstrationen dokumentierten, sahen sich Bedrohung und Drangsalierung ausgesetzt.

Es gab Fälle von Demonstrationen und Mahnwachen vor dem Privathaus von Journalisten wie z.B. Peter Bruce, dem Herausgeber des Business Day. Gegen Sipho Masondo von City Press, Vuyo Mvoko, der für den öffentlich-rechtlichen Sender SABC tätig war, und Mzilikazi wa Afrika von der Sunday Times wurden Todesdrohungen ausgesprochen.

Kriminalisierung von Whistleblowern
Ein weiteres Instrument, das darauf abzielt, den Schutz für Whistleblower zu begrenzen, ist die 2017 verabschiedete „Protected Disclosures Amendment Bill". Sie kriminalisiert vermeintlich falsche Enthüllungen. Nun können sich Whistleblower dieses Vergehens strafbar machen und dafür zu einer Haftstrafe von bis zu zwei Jahren verurteilt werden. Außerdem verpflichtet dieses Gesetz Arbeitgeber dazu, angemessene Vorgänge für den Umgang mit Enthüllungen zu implementieren und alle Beschäftigten darüber in Kenntnis zu setzen. Diese Maßnahme ist zum Bestandteil des Arbeitsrechts geworden. Sollten Arbeitgeber dieser Verordnung nicht Folge leisten, können die Beschäftigten wegen beruflicher Nachteile vor Gericht gehen und die Arbeitgeber zu Schadensersatz- oder Ausgleichszahlungen verurteilt werden.

Wenn sie Menschenrechtsverletzungen öffentlich machen, haben Whistleblower nun erst recht Repressalien und Gegenreaktionen zu befürchten. Außerdem gilt es, finanzielle Auswirkungen und das langwierige Prozedere bei etwaigen Fällen in die Erwägungen einzubeziehen. Die Umsetzung des Gesetzes hängt zwar wesentlich von der Mitwirkung der Arbeitgeber ab, die ihre Beschäftigten entsprechend in Kenntnis zu setzen haben. Aber es gibt selbstverständlich auch Whistleblower, die sich nicht in einem Angestelltenverhältnis befinden, freiberuflich tätig oder arbeitslos sind und die deshalb nicht zwangsläufig über dieses Gesetz und dessen Durchsetzung informiert sind.

Gesetz zur Vertraulichkeit
Ein weiteres Gesetz, das eingeführt wurde, ohne die bürgerlichen Informations- und Beteiligungsrechte in die Beschlussfassung einzubeziehen, ist die „Critical Infrastructure Protection Bill". Sie folgt auf den „National Key Points Act" aus dem Jahr 1980, welcher die Schweigepflicht ausgeweitet und parallel dazu Versammlungen, Märsche, Demonstrationen, Streikposten, Mahnwachen und das Überreichen von Petitionen vor bestimmten Regierungsgebäuden verboten hatte. Die „Critical Infrastructure Protection Bill" ist ein strategisches Mittel, um zu verhindern, dass Korruptionsfälle wie der Nkandla-Gate – die mit öffentlichen Geldern finanzierte millionenschwere Modernisierung der Privatresidenz von Ex-Präsident Jacob Zuma – offengelegt werden. Dieses Gesetz sorgt dafür, dass entscheidende Informationsflüsse vertraulich bleiben, ohne zu benennen, was innerhalb dieser Infrastruktur als vertraulich einzustufen ist. Darüber hinaus lässt es parlamentarische Kontrollmechanismen vermissen, die sicherstellen könnten, dass der Staat öffentliche Gelder nicht missbräuchlich nutzt. Es stellt lediglich vage Anforderungen, anstatt strenge Kriterien aufzustellen, was in einer grundlegenden Infrastruktur als vertraulich zu klassifizieren ist.

Vor dem Hintergrund früherer Skandale auf Kosten der Steuerzahler tauchen weitere Bedenken auf. Denn was die Umsetzung dieses Gesetzes angeht, sind weder der verantwortliche Minister noch der neu zu schaffende „Critical Infrastructure Council" – zuständig für Einschätzung, Kontrolle und Auswertung der Implementierung politischer und gesetzgebender Maßnahmen zum Schutz dieser elementaren Infrastruktur – dem Parlament gegenüber auskunftspflichtig.

Auch die Gesetzesvorlage „Cybercrimes and Cyber Security Bill" gibt Anlass zur Sorge. Hier sind Delikte und Strafen für als Cybercrime definierte Vergehen verzeichnet. Dazu gehören: sich unrechtmäßig Zugang zu Daten zu verschaffen, unrechtmäßiger Erwerb von Daten, unrechtmäßiger Erhalt oder Nutzung von Passwörtern, Zugangscodes oder ähnlichen Daten und Vorrichtungen, Online-Betrug, Online-Fälschung und Cyberattacken. Dieser Gesetzentwurf kriminalisiert auch „die Verbreitung von Datenmitteilungen, welche Hassrede, Diskriminierung oder Gewalt befürworten, fördern oder verbreiten". Wegen seiner interpretationsoffenen Formulierung steht dieser Gesetzesvorschlag in der Kritik. Kritische Institutionen wie Freedom House warnen, er bedrohe das Recht auf freie Meinungsäußerung, die Persönlichkeitsrechte und den Zugang zu Information.

Anmeldepflicht für Versammlungen
In den vergangenen Jahren haben Proteste und Massendemonstrationen durchaus einen massiven Einfluss auf die Sozialdynamik und die Transformation Südafrikas gehabt. Die Versammlungsfreiheit hat wesentlich zur Entstehung gemeinschaftlicher politischer Initiativen beigetragen. Ein Beispiel dafür ist die – 2015 bis Ende 2016 aktive – Fees Must Fall-Bewegung. Sie hat erreicht, dass die Universitätsausbildung per Regierungsdekret vom Dezember 2017 für alle bedürftigen Studenten im Land kostenfrei ist.

Die Versammlungsfreiheit ist, genauso wie das Recht auf freie Meinungsäußerung, durch den „Regulation of Gatherings Act" (205 of 1993) verfassungsrechtlich garantiert. Der Gatherings Act definiert eine Versammlung als „jede Zusammenkunft, Ansammlung von Menschen oder Umzug von mehr als fünfzehn Personen an oder auf öffentlichen Straßen... oder öffentlichen Plätzen oder öffentlichem Gelände, das ganz oder teilweise im Freien liegt". Solche Zusammenkünfte können zum Zweck der Diskussion, Kritik oder Unterstützung der Prinzipien und Politik jedweder Regierung, politischen Partei oder politischen Organisation stattfinden oder um eine Pressure-Group zu formieren, um Petitionen zu übergeben oder um zur Unterstützung jeglicher Meinung zu demonstrieren.

Auch bei der Versammlungsfreiheit beziehen sich die Herausforderungen nicht auf den Gesetzestext, sondern auf die praktische Anwendung des Gesetzes. Immer mehr Menschen sind von der lahmenden Transformation seitens der Regierung enttäuscht und gehen auf die Straße, um ihren Ärger auszudrücken. Bei solchen Demonstrationen kam es hin und wieder zu gewalttätigen Ausschreitungen mit Sach- und Personenschaden. Das wiederum hat der Staat zum Anlass genommen, die im Gatherings Act verankerte Anmeldepflicht für Versammlungen in eine Genehmigungspflicht umzuwandeln, die durch die Behörden auf Lokalebene durchgesetzt wird.

Dass eine Zivilgesellschaft um Erlaubnis bitten muss, um sich versammeln oder demonstrieren zu dürfen, zeigt eine völlig falsche Auffassung. Diese Position erzeugt Angst, Protest zu organisieren, und sie ist unzulässig. In Bezug auf friedliche Zusammenkünfte besagt das Gesetz eindeutig: Die Zivilgesellschaft muss die Polizei lediglich mit sieben Tagen Vorlauf über eine Protestveranstaltung in Kenntnis setzen. Und sollte die Polizei dann der Ansicht sein, diese Veranstaltung gefährde die öffentliche Ordnung, dann ist es deren Aufgabe, die notwendigen Vorkehrungen zu treffen. Der Staat müsste also Maßnahmen ergreifen, die Demonstrationen erleichtern. Denn für Grassroots-Bewegungen ist es deutlich schwieriger, das Recht wahrzunehmen und eine friedliche Versammlung abzuhalten.

Schikanen gegen Demonstrationen
Regelmäßig werden all denen, die ihre Ansichten mittels Versammlungen oder Demonstrationen öffentlich zum Ausdruck bringen möchten, von lokalen Funktionären Steine in den Weg gelegt. So wird schon mal ein Protestmarsch im letzten Augenblick mit fadenscheinigen, nicht durch das Gesetz untermauerten Argumenten verboten. Oder den Initiatoren werden unerhörte Bedingungen auferlegt, was es ihnen unmöglich macht, auf legalem Weg fortzufahren. Es ist offensichtlich, dass der Staat gezielt radikale Organisationen – hauptsächlich Sozialbewegungen – ins Visier genommen und den Gatherings Act als Instrument genutzt hat, um deren Arbeit zu erschweren und zunichte zu machen.

Es gibt Beweise dafür, wonach Stadtverwaltungen zusätzliche Dokumente angefordert haben, z.B. Genehmigungen zur Nutzung öffentlicher Straßen, Gewährungsschreiben von lokalen Stammesräten und Bestätigungsschreiben von Empfängern, die Memoranden mit Forderungen erhalten sollen. In einigen Fällen haben Stadtverwaltungen Versammlungen untersagt, weil diese sich gegen eine andere Person oder Einrichtung hätten wenden sollen. So geschehen im Fall des „Southern Cameroon Forum", einer von anglophonen Kamerunern in Südafrika etablierten Organisation, die gegen staatliche Repressionen und grobe Menschenrechtsverletzungen im südlichen und südwestlichen Teil Kameruns protestiert hat. Mehrmals wurden vom Forum avisierte Protestmärsche sowohl in Johannesburg als auch in Tshwane von der Polizei mit dem Vorwand verboten, das Forum hätte seinen Protest gegen andere Institutionen als die anvisierten richten sollen.

Die meisten Begründungen der Polizeibehörden für das Verbot von Versammlungen – wie: Proteste seien an andere Institutionen zu richten – werden im Gatherings Act nicht aufgeführt und sind somit gesetzeswidrig. Dass viele Communities große Anstrengungen unternehmen, sich Gehör zu verschaffen, bevor sie zum Mittel des Protests greifen, und dass dies häufig unerwähnt bleibt, hat Professorin Jane Duncan von der Universität Johannesburg dargelegt. Außerdem stellt sie fest: Weil immer mehr Kommunen den Gatherings Act manipulativ anwenden, um legale Proteste zu erschweren, nimmt die Zahl der Kundgebungen, die von der Polizei als „Unruhe stiftende Proteste" bezeichnet werden, zu. In einigen Fällen wurden Proteste gewalttätig, was wiederum Polizeigewalt nach sich zog.

Die Gemeinde Enzenzeleni in der Freistaat-Provinz ist ein weiteres Beispiel für den allmählich schwindenden rechtssicheren Freiraum, sich zu versammeln und Meinungen frei zu äußern. Die Gemeinde und Mitglieder des „Freedom of Expression Network" hatten beschlossen, am 2. Dezember 2016 einen friedlichen Protestmarsch zum Rathaus abzuhalten, um ihren Unmut über kontaminiertes Wasser, verstopfte Toiletten und unzureichende Stromversorgung kundzutun. Außerdem forderten sie Gerechtigkeit bezüglich des Mordes an einem ihrer Anführer, der im Vorjahr erschossen worden war. Weil die Lokal- und Provinzbehörden auf ihr Anliegen nicht reagierten, marschierten die Mitglieder der Community zur Stadtverwaltung und verlangten eine Stellungnahme. Während des weitgehend friedlichen Protestzugs wurden einige Teilnehmer wegen angeblicher Verkehrsbehinderung festgenommen. Die Anklage lautete auf öffentliche Gewalt.

Haftung für Schäden
Der Gatherings Act schränkt Zusammenkünfte auf unterschiedliche Weise ein. Wird etwa der zuständigen Polizeistelle glaubhaft und unter Eid versichert, es bestünde Gefahr, dass eine avisierte Versammlung den Auto- oder Fußgängerverkehr gravierend stört, dass Teilnehmer oder unbeteiligte Personen verletzt würden oder ein beträchtlicher Sachschaden zu befürchten sei und dass es der Polizei vor Ort nicht möglich sein werde, diese Situation in den Griff zu bekommen, kann die verantwortliche Amtsperson diese Versammlung verbieten. Zudem darf bei Versammlungen niemand durch Worte oder Gesänge zu Hass gegenüber anderen Personen oder Gruppierungen anstiften oder etwas äußern, das Gewalt hervorrufen könnte. Allerdings bestehen in Bezug auf Themen und Absichten – seien diese politisch, sozial, ökonomisch oder anderweitig motiviert – keinerlei Einschränkungen dahingehend, wer sich versammeln darf und wer nicht.

Zumindest theoretisch wird das Recht des Einzelnen, sich zu versammeln und für oder gegen etwas zu demonstrieren, also nicht eingeschränkt. In der Praxis ist es allerdings kein Muss. Bislang wurde der Gatherings Act von lokalen Autoritäten weitreichend mit dem Ziel manipuliert und instrumentalisiert, das Versammlungsrecht auf individueller und kollektiver Ebene zu hintertreiben.

Vorbehalte bestehen gegen Absatz 11 des Gesetzes. Hier wird die Haftung für Schäden abgehandelt, die im Zuge von Versammlungen und Demonstrationen entstanden sind. Demnach können Organisatoren von Protestmärschen oder Demonstrationen stellvertretend für Schäden haftbar gemacht werden, die von Protestlern und Demonstranten verursacht wurden. Selbst wenn sie Maßnahmen zur Verhinderung von Sachschäden getroffen haben, kann die veranstaltende Organisation wegen etwaiger, durch Krawalle entstandene Schäden verklagt werden. Im Fall der South African Transport and Allied Workers Union & Andere gegen Garvis & Andere hatte das Verfassungsgericht im Jahr 2012 darüber zu befinden, ob Absatz 11(2) des Gatherings Act – der im Fall einer Anklage wegen krawallbedingter Schäden nur begrenzt Schutz einräumt – „sinnvoll" ist und ob dieser Passus das Recht auf gewaltfreie Versammlung in unzulässiger Weise beschneidet. Die Transportarbeitergewerkschaft argumentierte, Absatz 11(2) habe „abschreckende Wirkung", weil Organisationen stets für im Verlauf von Protestmärschen und Demonstrationen entstandene Schäden in Regress genommen würden. Es sei denn, der Nachweis über die Unvorhersehbarkeit der Ausschreitungen könne zweifelsfrei erbracht werden. Das Verfassungsgericht befand, dieser Passus sei keine unzulässige Einschränkung des Rechts auf gewaltfreie Zusammenkunft, fortan gilt Absatz 11 als verfassungskonform.

Die Nichtregierungsorganisationen in Südafrika operieren nach wie vor unter erschwerten Bedingungen, an denen sich wenig geändert hat. Obwohl Südafrika über diverse Leitlinien, fortschrittliche Gesetze und Verfahren zur Verbesserung und Erweiterung des zivilen Raums verfügt, vollzieht sich Fortschritt viel zu langsam. In diesem Zusammenhang sind jene Institutionen gefordert, die mit den entsprechenden Befugnissen und Kompetenzen ausgestattet und eingesetzt sind, um zu gewährleisten, dass die Bürgerinnen und Bürger Südafrikas ihre Grundrechte einschließlich der Vereinigungs- und der Versammlungsfreiheit ausüben können.

Als Orientierungshilfe und Handlungsanweisung auf politischer Ebene und in der praktischen Umsetzung bedarf es mehr positiver Weiterentwicklungen wie z.B. der „Sustainable Development Goals" 16 und 17. Diese sind der Förderung von friedlichen und inklusiven Gesellschaften im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung und der globalen Partnerschaft gewidmet. So können Fortschritte erzielt werden bei der Gestaltung eines durchlässigen Umfeldes, das eine Kultur der Menschenrechte wertschätzt.

Corlett Letlojane

Die Autorin ist Geschäftsführende Direktorin des Human Rights Institute of South Africa und Mitglied der Study Group on Freedom of Association and Assembly der African Commission on Human and Peoples' Rights.

Die Übersetzung aus dem Englischen besorgte Cordula Mohr.