Heft 5/2018, afrika süd-Dossier: Zivilgesellschaft

Gemeinsam für das Gemeinwohl?

ZUR AUSEINANDERSETZUNG ZWISCHEN STAAT UND ZIVILGESELLSCHAFT

Seitdem sich in der weltweiten Diskussion über politische Ordnungskonzepte der Begriff der Zivilgesellschaft vor etwa 30 Jahren etabliert hat und in der Folge ihre Akteure gelernt haben, jenseits zahlreicher Unterschiede in Funktion, Größenordnung und Verhältnis zur Gesamtgesellschaft ein Zusammengehörigkeitsgefühl zu entwickeln, bildet ihr Verhältnis zum Staat eines der zentralen Themen der Debatte. Im Blick sind dabei beim „Staat" sowohl staatliche Zusammenschlüsse aller Art als auch das Konzept des Nationalstaates als primärer Souveränitätsträger in besonderem Maße.

Naturgemäß sehen verschiedene Akteure auf allen Seiten das Verhältnis unterschiedlich. Der amerikanische Soziologe Albert Hirschman hat schon 1970 hierfür eine Typisierung als „loyal" (unterstützend), „exit" (sich absondernd) und „voice" (die Stimme erhebend, protestierend) vorgeschlagen, die sich als hilfreich erwiesen hat. Zum ersteren Typ gehören beispielsweise Wohlfahrtsverbände, die Leistungen erbringen, die der moderne Gewährleistungsstaat andernfalls selbst erbringen müsste. Sie sind in der Regel beim Staat wohlgelitten und werden von diesem subventioniert oder schließen mit ihm Verträge ab. Ein prägnantes historisches Beispiel für „exit" sind die Puritaner, die sich im 17. Jahrhundert aus England nach Nordamerika aufmachten, um dort eine alternative Lebensform zu praktizieren.

Seit den 1960er-Jahren ist „voice" aus unserer Lebenswirklichkeit nicht mehr wegzudenken. Außerparlamentarische Opposition, neue soziale Bewegungen, Friedens- und Umweltgruppen, aber natürlich auch Solidarnosc, Charta 77 und andere Oppositionsgruppen in Mittel- und Osteuropa einschließlich der DDR in den 1980er-Jahren – all das und mehr war Zivilgesellschaft, ebenso die Anti-Apartheid-Bewegung in Südafrika und heute sind es Gruppen und Bewegungen in Ägypten, China, dem Iran, in Libyen, der Türkei, Tunesien, der Ukraine und überall auf der Welt.

Dass Menschen- und Bürgerrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie ebenso wie andere, oft sehr konkrete Ziele heute nicht nur in den von Staatsverfassungen vorgesehenen oder von herrschenden Eliten zugestandenen Verfahren eingefordert und durchgesetzt werden, ist legitim und Teil unserer Lebenswirklichkeit.

Der Kampf gegen den Terror
Während im 19. und frühen 20. Jahrhundert darum gerungen wurde, welche Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger als Teile der Herrschaftsausübung verstanden und daher, vielleicht sogar exklusiv, vom Staat angeboten werden sollten, setzte sich das 20. Jahrhundert im folgenden mit der Frage auseinander, ob überhaupt der Staat für den Bürger oder der Bürger für den Staat da sei. Heute geht es vor allem um die zivilgesellschaftlichen Funktionen des Wächters, der Themenanwaltschaft und der politischen Mitgestaltung, um die zwischen Staat und Zivilgesellschaft gerungen wird. Es verwundert nicht, dass die Antworten unterschiedlich ausfallen, je nachdem, aus welcher Perspektive sie gegeben werden.

Am Beispiel der Definition von Terrorismus lässt sich dies illustrieren. Eine verbindliche oder auch nur allseits akzeptable Definition von Terrorismus hat es noch nie gegeben. Versuche, sie auf der Ebene internationaler Organisationen zu finden, sind immer wieder gescheitert. So wird beispielsweise eine Kolonialmacht genau den Widerstand als Terrorismus brandmarken, den die Widerstandskämpfer selbst als legitimen antikolonialistischen Freiheitskampf definieren. In der Regel wird im Verbund der Nationalstaaten die Solidarität der Verfechter der Staatssouveränität dafür sorgen, dass diesem Prinzip absolute Priorität eingeräumt und Versuchen, an dem bestehenden Gefüge etwas zu ändern, sehr schnell der Verdacht des Terrorismus untergeschoben wird.

George W. Buschs „War on Terrorism" ist dafür ein Beispiel, auch deshalb, weil der zugrundeliegende Vorwurf, der notfalls auch gewaltsam vorgetragene Anspruch auf politische Mitgestaltung oder Veränderung sei per se staatsfeindlich, durchaus nicht auf antidemokratische, autoritäre Regime beschränkt ist. Im arabischen Frühling von 2011 führte dies dazu, dass die Bewegungen, die politische Veränderungen in Ägypten, Libyen, Tunesien und anderswo einforderten, zunächst keine Unterstützung durch westliche demokratische Regierungen erfuhren, weil diese sich mit den bestehenden Regimen solidarisierten (und um ihre Geschäftsbeziehungen mit diesen fürchteten). Erst als deutlich wurde, dass sie damit auf der Verliererseite standen, änderten sie ihre Position und begründeten dies recht scheinheilig mit dem Eintreten für demokratische Werte.

Zivilgesellschaft: beliebt oder unbeliebt?
Naturgemäß sind die Erscheinungsformen nicht immer so extrem. Es lässt sich aber sagen, dass die mächtigen staatlichen Systeme und die sie tragenden politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Eliten ganz grundsätzlich gegenüber alternativen – zivilgesellschaftlichen – politischen Akteuren außerordentlich skeptisch sind und deren Handeln nur dann gutheißen, wenn dies entweder so wohlfeil ist, dass sie davon gar nicht berührt werden, oder wenn es ihre politischen Ziele unterstützt. Das Lob „westlicher" Politiker für zivilgesellschaftliche Oppositionsgruppen im Iran oder der Türkei entspringt nicht unbedingt einem demokratischen Wertekanon, den sie weltweit durchsetzen wollen, sondern dem politischen Ziel, die ihnen besonders unbequemen Regime in diesen Ländern zu destabilisieren. Gelegentlich allerdings sehen sie sich einem so starken Druck der Bürger und Bürgerinnen im eigenen Land ausgesetzt, dass die Unterstützung von Umwälzungen woanders politisch opportun erscheint. Das Verhalten Helmut Kohls vor, während und nach dem Mauerfall ist dafür ein beredtes Beispiel.

Vor dieser Folie müssen einerseits die Lippenbekenntnisse von Politikern in Europa und anderen demokratischen Ländern für eine starke Zivilgesellschaft, andererseits die Beschränkungen gesehen werden, der diese durchaus auch hier ausgesetzt ist. Holzschnittartig lässt sich zusammenfassen: Eine Zivilgesellschaft, die dem Staat lästige Arbeit abnimmt und diesen stabilisiert und unterstützt, ist aus Sicht des Staates gut; Zivilgesellschaft, die Verhältnisse in fernen Ländern anprangert oder dortige Zivilgesellschaften unterstützt, ist tragbar, nicht zuletzt deshalb, weil sie sich vielleicht eines Tages politisch instrumentalisieren lässt; Zivilgesellschaft, die sich zu Hause in das politische Geschäft einmischt, ist schlecht. Sie wird mit administrativen Maßnahmen, auf die der Staat zurückgreifen kann und mit der um Faktoren größeren finanziellen Potenz des Staates bekämpft. Die dritte der drei großen kollektiven Arenen der Gesellschaft, die Wirtschaft, ist dem Staat dabei ein wichtiger Verbündeter.

Der Staat gegen die Zivilgesellschaft
Für die Zivilgesellschaft kann es nicht wünschbar sein, von kriminellen Elementen unterwandert zu werden. Insofern sind internationale Maßnahmen zur Verhinderung von Geldwäsche und Steuerhinterziehung, wie sie etwa durch die intergouvernementale Organisation „Financial Action Task Force" verbindlich vorgegeben werden, aus ihrer Sicht grundsätzlich zu begrüßen. Zugleich aber heißt es, wachsam zu sein! Nicht alles, was unter dem Kürzel AMLCTF (Anti Money Laundering Counter Terrorism Financing) daherkommt, dient der Reinhaltung; nicht weniges ist auch in Europa eine Waffe im Kampf der Nationalstaaten gegen die Zivilgesellschaft in ihrer politischen Funktion.

Ein Beispiel dafür liefert zur Zeit die gerichtliche Auseinandersetzung um die Steuerbefreiung der deutschen Sektion von Attac. Das zuständige Finanzamt in Frankfurt am Main entzog dieser Organisation vor einigen Jahren den Status der Gemeinnützigkeit unter Verweis auf eine selbst Fachleuten zu dieser Zeit kaum noch geläufige Bestimmung des Anwendungserlasses zur Abgabenordnung (d.h. eines von der Finanzverwaltung erlassenen Regelwerks). Diese Bestimmung war Jahrzehnte zuvor aus einem ganz anderen Grund eingefügt worden. Unter starkem öffentlichen Druck sollte nach einer Serie von Korruptionsfällen der geheimen Finanzierung politischer Parteien durch gemeinnützige Freundeskreise ein Riegel vorgeschoben werden. Die Bestimmung besagt, dass gemeinnützige Organisationen nur nebenbei und im Vollzug ihrer sonstigen gemeinnützigen Tätigkeit politisch aktiv werden dürfen; Attac, so argumentierte das Finanzamt, sei aber unzulässigerweise hauptsächlich politisch tätig.

Attac legte dagegen erfolglos Widerspruch ein, obsiegte aber zunächst vor Gericht. Das Bundesfinanzministerium setzte sich jedoch mit einer Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch, sodass der Fall in absehbarer Zeit vor dem Bundesfinanzhof erneut verhandelt werden wird – mit ungewissem Ausgang. Was das Ministerium dabei antreibt, wird aus der Antwort deutlich, die es der Organisation schon zu Beginn erteilte: Für politische Tätigkeit seien die Parteien zuständig und eben gerade nicht die Zivilgesellschaft. Da zivilgesellschaftliche Organisationen seit einiger Zeit ganz generell immer größere Schwierigkeiten haben, die ihnen gesetzlich zustehende Steuerbefreiung zu erlangen, und sich dazu in der Gestaltung ihrer Satzung immer mehr kleinen, aber oft einschneidenden Wünschen der örtlichen Finanzverwaltung beugen müssen, ist zu vermuten, dass es hierzu interne Weisungen des Bundesfinanzministeriums gibt.

A Shrinking Space – auch in Europa?
Wie weit dies von dem Anspruch und der globalen Wirklichkeit zivilgesellschaftlichen Handelns entfernt ist, bedarf keiner weiteren Erläuterung. Was daraus aber auch deutlich wird, ist, dass das Schlagwort vom „Shrinking Space for Civil Society" nicht nur, wenngleich dort ungleich drastischer, auf repressive Staaten wie Russland, die Türkei oder Ungarn zutrifft. Angesichts des Erstarkens der Zivilgesellschaft gerade in ihrer politischen Funktion in den letzten dreißig Jahren geschieht auch in Deutschland das, was traditionelle Inhaber der Macht schon immer zunächst versucht haben: Das neue soll möglichst unterdrückt werden. Gewiss handhaben dies außereuropäische Staaten tendenziell brutaler als die meisten europäischen. Aber die Intention ist die gleiche. Allerdings wissen wir aus langer historischer und aus aktueller Erfahrung, dass dies misslingen wird – nicht nur, weil wachsender Druck immer Gegenbewegungen auslöst, sondern auch, weil die Versuchung, eine gemeinsame Linie zu finden und die oft finanzschwachen und volatilen Bewegungen zu instrumentalisieren, zu groß ist, aber selten zum Erfolg führt. Denn die gute Nachricht – auch diese aus zahlreichen historischen Beispielen gewonnen – ist, dass solche Instrumentalisierungen meistens misslingen und dadurch ein Entwicklungsmechanismus in Bewegung gesetzt wird, der nicht aufzuhalten ist – oft allerdings zum Schaden derer, die sich haben instrumentalisieren lassen.

Rupert Graf Strachwitz

Der Autor ist Professor für Politikwissenschaft und leitet das Maecenata Institut für Philanthropie und Zivilgesellschaft in Berlin.