Heft 5/2018, afrika süd-Dossier: Zivilgesellschaft

Shrinking Spaces

EINE HERAUSFORDERUNG DER INTERNATIONALEN DEMOKRATIE- UND ZIVILGESELLSCHAFTSFÖRDERUNG. In schätzungsweise 60 Ländern sind seit der Jahrtausendwende wachsende Einschränkungen zivilgesellschaftlicher Handlungsspielräume zu beobachten. Dieser als „Shrinking Spaces" diskutierte Trend ist so global wie vielfältig. Was ist zivilgesellschaftlicher Raum? Wie wird er beschränkt und welche Gegenmaßnahmen gibt es?

Zunehmende Restriktionen gegen die Zivilgesellschaft finden sich insbesondere im globalen Süden sowie dem postsowjetischen Raum (z.B. in Ägypten, Äthiopien und Russland), aber auch in Mitgliedsstaaten der Europäischen Union wie Ungarn. Betroffen sind damit auch Länder mit den unterschiedlichsten politischen Systemen, von offen autoritär bis demokratisch.

Oftmals wird Zivilgesellschaft mit professionalisierten, nicht-staatlichen und nicht-profitorientierten Nichtregierungsorganisationen (NGOs) gleichgesetzt. Generell beschreibt der Begriff aber breiter den Raum zwischen Staat, Privatwirtschaft und Familie, in dem bürgerliches Engagement stattfindet. Damit umfasst Zivilgesellschaft nicht nur NGOs, sondern u.a. auch informelle Nachbarschaftsgruppen, Bürgerinitiativen und soziale Bewegungen, religiöse und kulturelle Vereinigungen, Sportvereine und Gewerkschaften. Dieser zivilgesellschaftliche Raum wiederum wird erst durch den Staat konstituiert und garantiert, er ist somit stets staatlich reguliert. In einem idealtypischen Verständnis liberaler Demokratie sind dabei die staatlichen Eingriffe in den zivilgesellschaftlichen Raum durch grundlegende Freiheitsrechte auf das nötige Minimum begrenzt.

Die Beschneidung dieser Freiheitsrechte stellt einen wesentlichen Aspekt des Phänomens der „Shrinking Spaces" dar. Die Maßnahmen, mittels derer Staaten zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume einschränken, sind vielfältig. Meinungs-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit werden durch Gesetze, komplizierte Registrierungsverfahren oder administrative Schikanen eingeschränkt. Zivilgesellschaftliche Organisationen werden mit Anklagen überzogen oder öffentlich attackiert, Aktivistinnen und Aktivisten eingeschüchtert und physisch bedroht.

Eine zentrale Dimension dieser Einschränkungen bildet die Frage der ausländischen Unterstützung zivilgesellschaftlichen Engagements. Über sogenannte „NGO-Gesetze" werden etwa international unterstützte Organisationen – nach dem russischen Modell – als „ausländische Agenten" delegitimiert, oder aus dem Ausland finanzierten NGOs wird es – wie in Äthiopien – verboten, sich in politisch sensiblen Themenbereichen zu engagieren.

Unter all diesen Einschränkungen leiden in erster Linie lokale zivilgesellschaftliche Organisationen in den betroffenen Ländern. Besonders im Fokus stehen NGOs, die Advocacy-Funktionen übernehmen, indem sie etwa Menschenrechtsverletzungen öffentlich anprangern, Wahlen kritisch begleiten oder die Rechte unterdrückter Minderheiten einklagen. Ebenfalls betroffen sind Vertretungen lokaler Bevölkerungsgruppen, soziale Bewegungen und Gewerkschaften – insbesondere, wenn sie staatliche Institutionen, soziale Autoritäten oder internationale Unternehmen offen herausfordern. Aber auch grenzüberschreitend operierende Akteure, die sich die Förderung von Demokratie und Menschenrechten in anderen Ländern auf die Fahnen geschrieben haben, sind unmittelbar betroffen: Nicht nur, weil sie häufig mit zivilgesellschaftlichen Partnern zusammenarbeiten, sondern auch, weil sie teilweise selbst in ihrer Arbeit eingeschränkt werden – wenn sie nicht gleich des Landes verwiesen werden.


Zivilgesellschaft
Zivilgesellschaft ist ein Begriff, der nicht nur eine sehr lange Tradition hat, sondern auch sehr unterschiedlich interpretiert wird. Allgemein wird darunter aber meist der Teil der Gesellschaft verstanden, der nicht durch den Staat und seine Organe wie Behörden und Verwaltungen gesteuert und organisiert wird.
Zivilgesellschaft ist der Bereich, in dem freiwillige Vereinigungen und Vereine,
Stiftungen, Initiativen, Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Nonprofit-Organisationen (NPOs) tätig sind. Der Übergang zu sozialen Bewegungen ist dabei fließend, da diese zivilgesellschaftliche Organisationen umfassen, aber als solche keine Organisationen sind.
Zivilgesellschaft bildet insofern den Rahmen, innerhalb dessen sich bürgerschaftliches Engagement entfalten kann. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements" (2002) verwendete die Begriffe Zivilgesellschaft und Bürgergesellschaft synonym. Dabei ist zu beachten, dass in der Regel die Mitarbeit in der Zivilgesellschaft an Ressourcen gebunden ist, über die typischerweise die gebildete Mittelschicht verfügt (Sprachgewandtheit, Selbstbewusstsein, Organisations- und Informationskompetenz).
Zivilgesellschaft kann dabei verstanden werden als Weg hin zu einem demokratischen Gemeinwesen und einer gerechten Gesellschaft, quasi als Gegenentwurf gegenüber autoritären oder diktatorischen Strukturen. Sie wird dabei als Alternative und kritisches Potenzial gesehen (vor allem wenn es um Regime in Afrika, Asien und Lateinamerika geht, aber eben auch in Osteuropa). In etablierten Demokratien wird Zivilgesellschaft dagegen nicht als Alternative zum Status quo betrachtet, sondern vor allem mit Reformprojekten in Verbindung gebracht.
Unter Zivilgesellschaft versteht das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) „den Bereich innerhalb der Gesellschaft, der zwischen dem staatlichen, dem wirtschaftlichen und dem privaten Sektor angesiedelt ist. In der Zivilgesellschaft schließen sich engagierte Bürger eines Landes zusammen – zum Beispiel in Vereinen, Verbänden und vielfältigen Formen von Initiativen und sozialen Bewegungen. Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass sie werte- und gemeinwohlorientiert sowie freiwillig und nicht gewinnorientiert sind." (BMZ-Strategiepapier zur Zusammenarbeit von Staat und Zivilgesellschaft in der Entwicklungspolitik der Post-2015-Welt - Nr. 5/2014)
Redaktion/KDS


Woher kommt der Trend?
Das Phänomen der Shrinking Spaces ist Teil einer breiteren globalen Krise der Demokratie. Seit den frühen 2000er Jahren stagniert die weltweite Ausbreitung der Demokratie, und eine wachsende Zahl an Demokratien ist durch einen Verlust demokratischer Qualität gekennzeichnet – nicht zuletzt in Europa und den USA selbst. Unterstützt durch globale Machtverschiebungen und insbesondere den Aufstieg Chinas hat dies die Attraktivität der Demokratie als Entwicklungsmodell ebenso unterminiert wie es die Kritik an „westlichen" Demokratie- und Menschenrechtsstandards im Namen nationaler Souveränität befördert hat. Als Auslöser spielten die sogenannten „Farbenrevolutionen" eine wichtige Rolle: Sie zeigten, dass zivilgesellschaftliche Protestbewegungen mit internationaler Unterstützung aus dem Westen amtierenden Regierungen durchaus gefährlich werden können. Die Ausbreitung repressiver Sicherheitsdiskurse im Zuge des von den USA vorangetrieben „Kampfs gegen den Terrorismus" lieferte eine weitere Rechtfertigung.

Einen strukturellen Hintergrund bildet zudem der Aufschwung internationaler Zivilgesellschaftsförderung in den 1990er-Jahren. Vielerorts entstand so ein von externer Unterstützung abhängiger NGO-Sektor, der mitunter kaum über innergesellschaftliche Verankerung verfügt. Generell bedeuten die vielfältigen Erfahrungen im globalen Süden mit (post-)kolonialem Interventionismus und asymmetrischen Abhängigkeitsbeziehungen, dass auch die Bevölkerung externen Einmischungsversuchen häufig skeptisch gegenübersteht.

Shrinking Spaces: Was tun?
Mit der globalen Ausbreitung von Shrinking Spaces stellt sich die Frage, wie lokale zivilgesellschaftliche Organisationen auf die Einschränkungen ihrer Handlungsspielräume reagieren können – und was externe Akteure tun können, um ihnen dabei zu helfen. Abschließend diskutieren wir ausgewählte Optionen und Erfahrungen.

Wird die finanzielle Förderung aus dem Ausland signifikant eingeschränkt oder gar verboten, hat dies direkten Einfluss auf die Handlungsfähigkeit zivilgesellschaftlicher Organisationen. Im schlimmsten Fall müssen sie ihre Arbeit einstellen. In vielen Fällen können lokale Organisationen den Einschränkungen aber auch entgehen, indem sie sich anders (z.B. als profitorientiert) oder gar nicht registrieren bzw. indem sie den Schwerpunkt ihrer Arbeit auf weniger politisch sensible Felder verlagern (oder ihre Ziele schlicht umbenennen). Auch entwicklungspolitische Geber haben begonnen zu reagieren. Neue Finanzierungsmechanismen unterstützen z.B. lokale NGOs indirekt über nationale oder regionale Dachverbände, bieten bedrohten Organisationen gezielte Nothilfe an (wie der Lifeline Embattled CSO Assistance Fund) oder öffnen ihre Programme für nicht-registrierte NGOs (wie das European Instrument for Democracy and Human Rights – EIDHR). Häufig sind entwicklungspolitische Geber aber nach wie vor zu bürokratisch, ihre formalen Vorgaben zu voraussetzungsvoll, um dem breiten Spektrum zivilgesellschaftlichen Aktivismus in Kontexten eingeschränkter Handlungsspielräume gerecht zu werden.

Nicht minder unmittelbar einschränkend wirken Strategien staatlicher Repression. Diese reichen von Maßnahmen der Überwachung über willkürliche Durchsuchungen bis hin zur physischen Gewalt gegenüber Aktivistinnen und Aktivisten. Um dem zu begegnen, haben einige entwicklungspolitische Organisationen und Initiativen gezielte Angebote für bedrohte Organisationen und Personen entwickelt, die Nothilfefonds, Auslandsstipendien oder technische Hilfe zu Fragen digitaler Sicherheit bereitstellen. Die Emergency Assistance to Frontline Activists der US-basierten NGO Freedom House zum Beispiel stellt Geld für Rechtsberatung, Unterbringung bedrohter Aktivisten in Zufluchtsorte, Unterstützung für ihre Familien und Hilfe für politische Gefangene bereit.

All diese Maßnahmen bedeuten primär eine Anpassung an den Trend der Shrinking Spaces, sie nehmen die wachsenden Einschränkungen im Kern hin. Ein weiteres Set an Strategien versucht hingegen, sich gegen den Trend zu stemmen. So unterstützen zivilgesellschaftliche Organisationen und Initiativen wie Amnesty International, CIVICUS, Human Rights Watch und das International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) lokale Organisationen und Bündnisse dabei, restriktive Gesetzesinitiativen bekanntzumachen und national wie international Gegenwind zu erzeugen. Sie stehen ihnen mit juristischer Expertise zur Seite, unterstützen die Advocacy-Arbeit gegen (geplante) „NGO-Gesetze" und versuchen, internationalen öffentlichen Druck zu erzeugen.

Im Kern sind es jedoch die lokalen Gruppen selbst, die den Widerstand mobilisieren müssen. Internationale Unterstützung kann dabei hilfreich sein. Sie kann aber auch kontraproduktiv wirken, wenn sie etwa die Argumente derjenigen stärkt, die internationale Demokratie- und Zivilgesellschaftsförderung als Gefahr für nationale Souveränität und Selbstbestimmung betrachten. Welche Reaktionen in welcher Form angemessen sind und wie sichtbar ausländliche Unterstützung sein sollte, ist deshalb nur am konkreten Einzelfall zu entscheiden: Optionen müssen länderspezifisch, nach genauer Analyse der gegebenen Situation und mit Blick auf nicht-intendierte Effekte abgewogen werden.

Schlussbemerkung
Mit dem Phänomen der Shrinking Spaces stellt sich schließlich auch eine sehr grundlegende Frage, vor der sich die internationalen Demokratie- und Zivilgesellschaftsförderung zu lange gedrückt hat: Was dürfen externe Akteure, die sich in ihrer Arbeit auf Demokratie und Menschenrechte berufen, eigentlich genau tun und fördern – und wo liegen die Grenzen ihres legitimen Handelns? Und umgekehrt: Welche Formen der Regulierung und Einschränkung internationaler Demokratie- und Zivilgesellschaftsförderung sind legitim, vielleicht gar demokratietheoretisch geboten, welche nicht? Demokratieförderung ist nicht nur stets ein politischer Akt. Sie findet auch nicht im leeren Raum statt, sondern ist eingebettet in äußerst asymmetrische und häufig historisch vorbelastete Machtbeziehungen. Die Kontroverse über internationale Zivilgesellschaftsförderung berührt insofern schwierige normative Fragen, die eine ernsthafte, offene Debatte verlangen, die nur in globaler und inklusiver Form geführt werden kann. So schwierig das auch sein wird.

Jana Baldus, Annika Elena Poppe und Jonas Wolff

Die Autorinnen und der Autor sind am Leibniz-Institut Hessische Friedens- und Konfliktforschung (HSFK), Frankfurt am Main, tätig.