DIE BEZIEHUNGEN DER EUROPÄISCHEN UNION ZUM AFRIKANISCHEN KONTINENT STEHEN VOR BESONDEREN HERAUSFORDERUNGEN. Der Gipfel der Afrikanischen Union (AU) mit der EU, den die europäischen und afrikanischen Staaten auf das Jahr 2021 verschoben haben, soll dazu beitragen, die Kooperation auf neue Beine zu stellen. Viel wird darüber diskutiert, wie den Herausforderungen des Klimawandels begegnet werden kann und wie die Digitalisierung vorangebracht werden soll. Wichtige Themen sind außerdem der geo-strategische Wettlauf auf dem Kontinent zwischen Europa, den USA und China sowie die Migrationsfrage.
Die EU und die afrikanischen Länder befinden sich in unterschiedlichen Stadien der wirtschaftlichen Entwicklung, wobei das europäische Bruttoinlandsprodukt (BIP) mehr als zehnmal so groß ist wie das der afrikanischen Länder südlich der Sahara. Afrikas durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des BIP lag in den letzten 20 Jahren bei 4,6 Prozent und damit weit höher als das Europas. Obwohl das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen in den letzten 15 Jahren gestiegen ist, deuten die aktuellen Trends darauf hin, dass bis 2030 ca. 380 Millionen Afrikanerinnen und Afrikaner arm bleiben. Die meisten afrikanischen Länder holen nicht auf. Aber nach den verlorenen Jahrzehnten der 1980er- und 1990er-Jahre durchlaufen mehrere Länder weitreichende Transformationen: Durch Urbanisierung, Digitalisierung, Integration in regionale und globale Wertschöpfungsketten, Modernisierung der Landwirtschaft und eine dynamische Jugend gewinnen viele Länder auf dem Kontinent an Selbstvertrauen, auch wenn es immer wieder Rückschläge zu verzeichnen gilt.
Afrikas Anteil am Welthandel liegt unter drei Prozent. 1980 betrug dieser noch 4,6 Prozent, fiel auf unter zwei Prozent während der 1990er-Jahre, um in der Phase nach 2000 leicht anzusteigen. Dies ist vor allem auf die steigende Nachfrage nach Rohstoffen Chinas (auch mit steigenden Preisen für Exportprodukte, sowie steigender Auslandsdirektinvestitionen, die zu mehr Handel beitrugen) zurückzuführen.
Die wirtschaftlichen Beziehungen der EU mit Afrika
Die EU ist Afrikas größter Handelspartner. 32 Prozent des gesamten Handelsvolumens wickeln alle afrikanischen Staaten mit der EU ab (China 17 %; USA 6 %). Die EU verzeichnet auch den stärksten Zuwachs bei der Nachfrage nach Afrikas Produkten mit höherer Wertschöpfung. Die Handelsbeziehungen sind zwar eng verknüpft, aber weiterhin extrem asymmetrisch: Knapp 30 Prozent aller afrikanischen Exporte gehen in die EU, während Afrika für die EU als Absatzmarkt fast ohne Bedeutung ist (1980 noch 6,6 %, 1990: 3,2 %; 2019: unter 1 %). Die Struktur der Aus- und Einfuhren ist ungleich: Afrika exportiert meist unverarbeitete Rohstoffe und landwirtschaftliche Produkte (mehr als 70 %), während die EU nach Afrika vor allem Kapital- und Konsumgüter ausführt (70 % der Gesamtexporte).
Grundlegend bleibt der afrikanische Kontinent eine Randregion der internationalen Investitionstätigkeiten. Betrug der Anteil Afrikas 1967 noch ca. 5,3 Prozent, so fielen die Anteile auf 2,6 Prozent (1980) und auf ca. 2 Prozent (2018). Die europäischen Direktinvestitionen beliefen sich auf 222 Mrd. Euro (2018; Kapitalbestand) und waren damit mehr als fünfmal so hoch wie die der USA und China. Chinesische Auslandsdirektinvestitionen sind stark angestiegen und liegen hinter den USA, Großbritannien, Frankreich auf Rang vier der Zuflüsse. Aber Chinas Bestand an Direktinvestitionen auf dem Kontinent ist im Vergleich zu dem der europäischen Länder nach wie vor gering – er macht ca. 15 Prozent der europäischen Gesamtbestände aus.
China wie auch Indien, die Türkei und einige Golfstaaten haben es gut verstanden, sich als Netzwerker auf dem Kontinent aufzustellen. Die afrikanisch-chinesische Kooperation hat sich deutlich vertieft und damit haben sich auch die Spielräume der afrikanischen Länder, sich von der allzu großen postkolonialen Abhängigkeit von Europa zu befreien, erweitert. Dennoch ist Vorsicht geboten mit einer allzu optimistischen Bewertung Chinas. Gerade die hohen Infrastrukturinvestitionen, die einseitige Ausrichtung auf Rohstoffexporte, Rohstoffinvestitionen und die eher geringe Verbindung zur lokalen Industrie stehen der endogenen Entwicklung entgegen.
Die europäische Kooperation mit Afrika
In den letzten Jahren haben die Europäische Union und die EU-Mitgliedsländer zahlreiche neue Afrikastrategien entwickelt. Diese spiegeln die Herausforderungen der Kooperation auf sehr unterschiedliche Weise wider. Die Bundesregierung und Frankreich sind mit zahlreichen Aktivitäten vorangeprescht, bspw. dem Marshallplan mit Afrika, dem Entwicklungsinvestitionsfonds und dem Compact with Africa (CWA), bei denen die deutsche Regierung federführend war.
Bereits in den Römischen Verträgen von 1958 wurden die Grundlagen für die postkolonialen Beziehungen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und Afrika festgelegt. Die späteren Abkommen von Yaoundé, Lomé und schließlich Cotonou zwischen der EU und der Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen (AKP) Staaten begründeten eine enge Bindung u.a. durch Rohstoffstabilisierungsmaßnahmen, Entwicklungshilfe und durch die Bildung gemeinsam besetzter Institutionen.
Erst mit der Gemeinsamen Afrika-EU-Strategie (JAES) aus dem Jahr 2007 begann allmählich ein Wandel in den EU-Afrika-Beziehungen, der vier Hauptgründe hatte: So wurde China aufgrund seines strategischen Agierens zu einem Hauptwettbewerber für die EU. Der zweite Grund bestand darin, dass viele afrikanische Länder seit ca. 15 Jahren ein relativ hohes Wirtschaftswachstum verzeichnen. Drittens nahmen Migrationen aufgrund von Krisen und Konflikten zu. Viertens zeigen zahlreiche neue afrikanische Initiativen, wie der Plan 2063 der Afrikanischen Union oder die im Jahr 2019 beschlossene African Continental Free Trade Area (AfCFTA), dass die afrikanischen Staaten zunehmend strategisch agieren und ihre Kooperationsmöglichkeiten mit allen Akteuren ausloten.
Die JAES hatte bereits die notwendige „Abkehr von einer traditionellen Beziehung" betont, um „eine echte, von Gleichheit geprägte Partnerschaft" zu schmieden, und der Juncker-Plan – die „Africa-Europe Alliance for Sustainable Investment and Jobs" (2018) – wollte die Afrikakooperation neu aufstellen. Anfang des Jahres 2020 wurde schließlich die „Towards a Comprehensive Strategy with Africa" (CSA) vorgelegt. Die CSA ist das europäische Verhandlungsdokument für die Gespräche zwischen der EU und der AU.
Die EU verdeutlicht ihre Interessen. Dazu zählen u.a. ein grünes Wachstumsmodell, ein verbessertes Investitionsklima, die Verbesserung der Ausbildung und der Forschung, Schaffung von Arbeitsplätzen, digitale Transformation, Frieden und Good Governance. Die EU-Kommission betont zudem, die Gefahren für die Umwelt so gering wie möglich halten zu wollen.
Maßnahmen für eine strategische Partnerschaft sind gefragt
Sind die von der CSA vorgesehenen Maßnahmen geeignet, den Herausforderungen gerecht zu werden und einen Beitrag zu inklusiver und nachhaltiger Entwicklung zu leisten? Zunächst einmal sollten Lehren aus der Vergangenheit gezogen werden. Es genügt nicht, Konzepte der Vergangenheit zu replizieren. Weder die Strukturanpassungsmaßnahmen der 1990er-Jahre noch der spätere CWA sind in der Lage, die große Transformation auf dem Kontinent voranzubringen und Asymmetrien zu überwinden. Der CWA der G20 wollte durch Großinvestitionen in die Infrastruktur und Verbesserung des wirtschaftlichen Umfeldes für Unternehmen höhere Auslandsdirektinvestitionen hervorrufen und so schließlich Wirtschaftswachstum befördern. Doch es zeigt sich, dass die im Rahmen des CWA vorgenommen Investitionen nur sehr wenige Arbeitsplätze schaffen.
Die europäische Strategie darf sich nicht länger durch Dominanz und Asymmetrie auszeichnen. Gelingt dies, würde sich das europäische Engagement auch deutlich von geostrategischem Agieren der USA, Chinas, Russlands und anderer wichtiger Länder unterscheiden. Dabei könnte die EU ihre bedeutsame Stellung in den 55 Ländern Afrikas dazu benutzen, ein kooperatives, nicht-paternalistisches und nicht-postkoloniales Modell zu verfolgen.
Dass die EU in ihren Agenden trotz der Machtoptionen keineswegs überzeugend agiert, ist dem mangelnden Verständnis der Dynamiken auf dem Kontinent, der mangelnden Debatte über Kooperationsoptionen und der unzureichenden Nutzung der eigenen „hard, soft und smart power" zuzuschreiben. Die CSA-Verhandlungen mit der Afrikanischen Union und den afrikanischen Staaten böte die Möglichkeit, in Verhandlungen eine strategische Zusammenarbeit zu vereinbaren, die die afrikanischen Optionen verbessert und zugleich die EU-Interessen wahrt.
Im Mittelpunkt sollten Themen stehen, die die Beziehungen direkt betreffen und wo es viel Nachholbedarf gibt. Es wäre höchst sinnvoll, die brennenden Fragen nicht auszuklammern, sondern offensiv anzugehen: Förderung der Landwirtschaft, Investitionen, Handelspolitik und Entschuldungsmaßnahmen.
Vor allem kommt es darauf an, zusammen mit den afrikanischen Ländern eine gemeinsame Landwirtschaftspolitik, die die wichtigsten afrikanischen und europäischen Akteure einbezieht, zu entwickeln. Ein Fokus sollte auf den Maßnahmen zur Nahrungsmittelsicherung bestehen. Welche Wirkungen ein Wegfall dieser Subventionen auf die europäische Landwirtschaft hätte und damit auch auf afrikanische Bauern, lässt sich an dieser Stelle nicht klären, aber es sollte deutlich geworden sein, dass die afrikanischen Bauern in jeder Hinsicht einen deutlichen Wettbewerbsnachteil durch die protektionistischen Maßnahmen der EU (wie auch der USA und China) haben. Da es sehr unwahrscheinlich ist, dass die EU ihre Agrarsubventionspolitik grundlegend ändert, müsste nach neuen Lösungen gesucht werden, die die Möglichkeiten für eine moderne afrikanische Landwirtschaft verbessern, indem sie die hohen europäischen Nahrungsmittelexporte reduzieren hilft und zugleich die Exportmöglichkeiten durch ein verbessertes Wettbewerbsumfeld für afrikanische Produzenten erweitert.
Die wirtschaftliche Entwicklung Afrikas kann durch Auslandsdirektinvestitionen (ADI) vorangebracht werden, vorausgesetzt es geht nicht um reine Rohstoffausbeutung. Gerade Investitionen in die Landwirtschaft und die verarbeitende Industrie, aber auch in den Dienstleistungssektor können zu hochqualifizierten Jobs, zu Technologie- und Wissenstransfers beitragen und damit auch in der Produktivitätsentwicklung Afrika einen Schub hervorrufen. Vor allem wenn es gelänge, lokale Unternehmen in Industrieclusters und Sonderwirtschaftszonen mitzuziehen.
Die Handelsvereinbarungen sind bislang nicht verlässlich geregelt. Die EU hat mit ihrer Handels- und Kooperationspolitik asymmetrische Beziehungen geradezu begünstigt und damit auch die Verschuldungskrise befördert, die sich jetzt erneut Bahn bricht. Über viele Jahre hinweg berieten die afrikanischen und die europäischen Länder die sog. Economic Partnership Agreements – Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs), ohne dass man sich einigen konnte. Die überfällige Reform der Handelsbeziehungen der Europäischen Union mit Afrika erfordert die Aussetzung der EPAs. Die von der EU-Kommission verlangte Marktöffnung droht, afrikanische Unternehmen und Kleinbauern durch Importe weiter zu marginalisieren. Afrikanische Staaten fordern, um sich entwickeln und wettbewerbsfähige Industrien und Agrarwirtschaften aufbauen zu können, einen Außenschutz, um die ungünstigen Standortbedingungen auszugleichen.
Es ist angesichts der Gründung der AfCFTA sinnvoll, die Freihandelszone zu ihrem Ausgangspunkt für die Verhandlungen mit Europa zu machen. Die AfCFTA wurde von 54 der 55 afrikanischen Länder unterzeichnet und zielt darauf ab, „freien Zugang zu Waren, Gütern und Dienstleistungen auf dem gesamten Kontinent" zu gewähren. Die AfCFTA arbeitet daran, die Zölle auf mehr als 90 Prozent der Waren abzuschaffen, die Handelsbestimmungen zu vereinheitlichen, „Handelskorridore" einzurichten, um den freien Fluss wichtiger Waren zu beschleunigen, und zusätzliche Infrastruktur aufzubauen, um den grenzüberschreitenden Handel zu erleichtern.
Doch auch nicht-tarifäre Handelshemmnisse schränken die Exportmöglichkeiten Afrikas ein. Notwendig wäre es, durch gemeinsame Anstrengungen der EU und der afrikanischen Staatengemeinschaft zu Lösungen zu kommen, die es afrikanischen Produzenten ermöglicht, die Standards und Normen der EU und auch der Unternehmen in Wertschöpfungsketten zu erfüllen, um dadurch industrielle Entwicklung zu erleichtern.
Daher ist es sinnvoll, das Augenmerk auf die folgenden Punkte zu legen:
• Die EU sollte ihre verbleibenden Zölle auf Importe aus Afrika weiter liberalisieren und die Wirkung dieser Präferenzen durch eine Reform der Ursprungsregeln verbessern. Die EU-Kommission sollte darauf hinarbeiten, allen afrikanischen Ländern zollfreien Zugang zu den EU-Märkten zu gewähren.
• Die EU sollte auch ihre Ursprungsregeln im Einklang mit der WTO-Ministererklärung für die Niedrigeinkommensländer reformieren. Dies würde eine Senkung der Mindestanforderungen an den Inlandsanteil von 30 auf 25 Prozent und die Einführung einer erweiterten Kumulierung beinhalten.
In vielen afrikanischen Ländern besteht ein besonders hohes Schuldenrisiko. Viele Experten schlagen ein Schuldenmoratorium vor, um Spielräume für die Überwindung der Pandemie-, Wirtschafts- und Sozialkrise zu gewinnen. Ob aus dem Zahlungsaufschub ein echter Erlass werden soll, bleibt ungeklärt. Da der Internationale Währungsfonds 16 der 36 einkommensschwachen afrikanischen Länder vor dem Ausbruch dieser Krise entweder als „in Schuldennot" oder als „mit hohem Risiko behaftet" eingestuft hat, wurde immer deutlicher, dass einige Länder in naher Zukunft Schwierigkeiten haben könnten, ihren Schuldenverpflichtungen nachzukommen. Der Beschluss der G20, des IWF und des Pariser Clubs für einen befristeten Schuldenerlass über die Debt Service Suspension Initiative (DSSI) hat zwar erhebliche Aufmerksamkeit erhalten, aber die Wirkungen für Afrika fallen mit 0,6 Prozent des BIP eher bescheiden aus. Dies liegt daran, dass die afrikanischen Länder in den letzten zwanzig Jahren zunehmend Kredite von multilateralen Kreditgebern (z.B. der Weltbank, African Development Bank), von China und von den Kapitalmärkten und privaten Gläubigern zu kommerziellen Bedingungen aufgenommen haben. Diese aber beteiligen sich nicht am DSSI und auch die Weltbank ist nicht dabei.
Der Beschluss der G20, des IWF und des Pariser Clubs ist zwar positiv zu bewerten, reicht aber nicht aus, um die Last des Schuldendienstes für Afrika deutlich zu verringern. Umso sinnvoller ist es, nach innovativen Lösungen für Afrikas Schuldenprobleme und den anhaltenden Finanzbedarf zu suchen. Was wäre zu tun? Erstens sollte ein Schuldenmoratorium für jene Länder angestrebt werden, die bereits in einer großen Schuldenkrise stecken. Zweitens sollten Länder, die in der Lage sind, auf einen Schuldenerlass zu verzichten, dies tun, um das Vertrauen der Investoren in Zukunft nicht zu verlieren. Drittens sollten private Gläubiger mit ins Boot geholt werden, diese sollten auf einen Teil ihrer Schuldenrückzahlungen verzichten. Viertens sollten keine bilateralen Umschuldungsverhandlungen stattfinden. China als wichtigster Kreditgeber sollte mit in multilaterale Schuldenverhandlungen einbezogen werden.
Resümee
Die CSA öffnet nicht den Weg für eine strategische Partnerschaft. Mit diesem Plan werden die bestehenden Asymmetrien nicht beseitigt. Um hier nun die Weichen neu zu stellen, sollten die EU und die europäischen Regierungen ihre bedeutende Position für einen Reset der Beziehungen nutzen. Europäische Investoren sollten Abschied nehmen von einem Modell der reinen Exportorientierung und Nutzung billiger Arbeitskraft. Stattdessen sollten europäische ADI die lokale Wirtschaft einbinden, Technologie und Wissen transferieren, Jobs schaffen, zur Entwicklung von Mittelschichten und afrikanischem Mittelstand und dadurch auch zur Senkung von Armut beitragen. Gelänge es auch, die Landwirtschaft und den ländlichen Raum – hier lebt die Mehrheit der Afrikanerinnen und Afrikaner und auch der Armen – mitzuziehen, könnten die europäischen Akteure einen Beitrag zu endogener Entwicklung leisten.
Robert Kappel
Literatur:
siehe im Detail Studie von Robert Kappel (2020), Europa – Afrika. Die Neuorientierung in Angriff nehmen, Berlin: FES