WIE DIE ZANU-PF MIT DER NEUEINTEILUNG DER WAHLKREISE IHRE HEGEMONIE FESTIGT. Simbabwes Regierungspartei hat stets dafür gesorgt, dass die Aufteilung der Wahlkreise zu ihren Gunsten ausfällt. Die Weichen für die Wahlen von 2023 werden bereits mit Gesetzesänderungen gestellt.
Simbabwe ist eine konstitutionelle Mehrparteiendemokratie, die aus der traditionellen Monarchie, die vor den 1890er-Jahren herrschte, über die diktatorische Rhodesia Front von Ian Smith hervorgegangen ist. Seine Herrschaft der Rassensegregation, die auf der einseitigen Unabhängigkeitserklärung (UDI) von 1965 basierte, verflüchtigte sich auf der von Großbritannien gesponserten Lancaster-House-Konferenz im Dezember 1979. Für die damalige britische Premierministerin Margret Thatcher war es logisch, die Einführung eines politischen Systems à la Westminster zu veranlassen, da das allgemeine Wahlrecht der Ausgangspunkt für die ehemaligen britischen Kolonien war. Die Ironie lag jedoch darin, dass Robert Mugabe und Joshua Nkomo den Befreiungskrieg der 1970er-Jahre auf Grundlage der sozialistischen Ideologie geführt hatten. Mugabe setzte sich in den ersten Mehrheitswahlen durch, warf einige Jahre später jedoch, im Streben nach mehr Exekutivgewalt der Regierung, das Westminster-System über Bord. Im Wesentlichen war dies der Beginn von Simbabwes vergiftetem politischem System.
Wahlen sind ein integraler Bestandteil der Demokratie, doch für Simbabwe haben sie in der Regel zu umstrittenen Ergebnissen geführt. Tatsächlich argumentieren politische Analysten übereinstimmend, dass die schwache Wirtschaftsleistung des Landes mit der ungelösten politischen Krise korreliert, die durch ein dysfunktionales Wahlmanagement verursacht wurde. Der Prozess des Wahlkreiszuschnitts ist für diese Krise von zentraler Bedeutung, was in diesem Artikel näher erläutert werden soll.
Der verfassungsrechtliche Kern der Wahlkreiseinteilung
Am 22. Mai 2013 wurde die Verfassung Simbabwes nach einem langwierigen Volksbefragungsprozess in einem Referendum legitimiert. Der Prozess des Wahlkreiszuschnitts muss also ebenso gesellschaftlich wie politisch verlaufen. In Abschnitt 161 heißt es: „Einmal alle zehn Jahre, zu einem bestimmten Datum oder innerhalb eines Zeitraums, der von der Kommission so festgelegt wird, dass er so bald wie möglich auf eine Volkszählung folgt, muss die simbabwische Wahlkommission einen Neuzuschnitt der Wahlgrenzen vornehmen, in die Simbabwe unterteilt werden soll..." Die simbabwische Wahlkommission (ZEC) sorgt dafür, dass jede nationale Wahl in 210 Parlamentswahlkreisen und 1958 Gemeindebezirken stattfindet.
Normale Demokratien mit funktionierenden, unparteiischen Regierungssystemen führen nationale Volkszählungen durch, die die Anzahl der Wahlberechtigten bestimmen. Simbabwes Statistikamt, die Zimbabwe Statistics Agency (ZimStats), ist die Hüterin der ursprünglich für 2022 geplanten Volkszählung. Robert Mugabes Erbe besteht jedoch aufgrund der Verschmelzung von Staat, Regierung und Regierungspartei aus der „Vereinnahmung" jener staatlicher Organe, die etwas mit Wahlen zu tun haben, um eine parlamentarische Mehrheit zu garantieren. Anstatt zuzulassen, dass die ZimStats genaue Zahlen über die demographische Struktur Simbabwes vorlegt, zwingt die Zanu-PF-Regierung die Wahlkommission dazu, ihr verfassungsmäßiges Mandat zu missbrauchen, indem sie dafür sorgt, dass die Gebiete, in denen die Opposition einen relativen Vorteil hat, weniger Wahlkreise haben.
Die bisherigen Wahlen zeigen, dass städtische Gebiete weitgehend Hochburgen der Opposition sind, sodass sie in weniger Wahlkreise eingeteilt oder, wo möglich, „verwässert" werden. Dies ist leicht zu erreichen, da die meisten städtischen Zentren an ländliche und landwirtschaftliche Gebiete angrenzen. Die ZEC wird sich stets darauf berufen, dass sie gemäß den verfassungsrechtlichen Bestimmungen abgrenzt, dass „kein Wahlkreis oder Bezirk der betreffenden Kommunalbehörde mehr als zwanzig Prozent mehr oder weniger registrierte Wähler haben darf als die anderen solchen Wahlkreise oder Bezirke". Die Tragödie für die politischen Kandidaten der Opposition besteht jedoch darin, dass sie erst einige Tage vor den Wahlen die endgültige Wählerliste zu sehen bekommen, was es ihnen unmöglich macht, einen Fall von „Gerrymandering" (der Wahlkreisschiebung zu Gunsten einer Partei) gegen die ZEC vorzubringen.
Dies ist nur ein Teil des Problems. Die ersten Berichte zum Wahlkreiszuschnitt gehen an den Vorsitzenden der Zanu-PF, Präsident Emmerson Mnangagwa. Und seine Partei rühmt sich einer parlamentarischen Mehrheit, die sie in den Wahlen von 2018 „angehäuft" hat. Obwohl der Bericht einer strengen parlamentarischen Prüfung unterzogen wird, ist es daher unwahrscheinlich, dass er Änderungen erfährt, die seinen hegemonialen politischen Ambitionen entgegenstehen. Die Zanu-PF kümmert sich wenig um Verfassungsbestimmungen, die bei der Wahlkreisfestlegung vorsehen, physikalische Merkmale, Kommunikation, geographische Verteilung der Wähler und homogene Interessen von Gemeinden zu berücksichtigen. Für sie zählt vor allem der politische Vorteil.
Die Politik der Neueinteilung
Die oppositionelle Bewegung für demokratischen Wandel (MDC), die derzeit vom 41-jährigen Anwalt Nelson Chamisa geleitet wird, kontrolliert die meisten städtischen Gebiete. Die Partei spielte im letzten Verfassungsprozess Simbabwes eine Schlüsselrolle, daher ist sie wachsam gegenüber den Bestimmungen, die die zehn Jahre lang gültige Wahlkreiseinteilung definieren. Die Festlegung muss so kurz vor den Wahlen wie möglich erfolgen, jedoch mindestens sechs Monate vorher, damit die Wahlkreise und Bezirke eine genaue Wahlkarte widerspiegeln.
Im Prinzip hat das Land drei Arten von Wahlkreisgrenzen – 210 für das Parlament, 60 für den Senat und eine für die Präsidentschaftswahl. Mit anderen Worten, die Simbabwer wählen die Parlamentarier und Senatoren auf der Grundlage der 210 Wahlkreise, die normalerweise jeweils nicht mehr als 25.000 registrierte Wähler haben. Die Stimmen zur Präsidentschaftswahl werden gleichzeitig auf nationaler Ebene als „Block" aus so vielen Zahlen abgegeben, wie auf dem Wählerverzeichnis erscheinen – in der Regel zwischen 4 und 6 Millionen.
Ein neutraler Beobachter würde sich dann fragen: „Wo genau soll denn die Politisierung der Wahlkreisbegrenzung stattfinden?" Die Antwort liegt in der Struktur der ZEC, die unter Kapitel 12, Institutionen, ironischerweise mit dem Titel „Unabhängige Kommissionen zur Unterstützung der Demokratie" fällt. Die Abschnitte 10a und 11 des Wahlgesetzes (Kapitel 2:13) enthalten Bestimmungen, die die Unabhängigkeit der Kommissionen garantieren und die die Unparteilichkeit und Professionalität der Kommissare sowie des Personals und der Vertreter der Kommissionen gewährleisten.
Der Direktor des Zimbabwe Democracy Institute, Dr. Pedzisai Ruhanya, hingegen sieht das anders – und seine Perspektive wird von zahlreichen Beobachtern geteilt. Die Tatsache, dass die derzeitige Vorsitzende der Wahlkommission, die Richterin Priscilla Chigumba, am 31. Januar 2018 von Präsident Mnangagwa ernannt wurde, erschwere es ihr, unabhängig zu sein. Dr. Ruhanya hebt hervor, dass die meisten leitenden Angestellten der ZEC – einschließlich des Wahlleiters Utoile Silaigwana – „aktive Mitglieder" des simbabwischen Militärs oder des Geheimdienstes CIO sind. So ist etwa das einflussreiche Kommissionsmitglied Joyce Kazembe, auf Lebenszeit ein Produkt vom intellektuell-politischen Förderband der Zanu-PF, seit fast zwanzig Jahren Mitglied des ZEC.
Man versteht daher, warum ein so wichtiges Gremium wie die ZEC, die mit der hehren Aufgabe betraut ist, „Menschenrechte und Demokratie zu unterstützen und zu festigen" (Abschnitt 233, Absatz (a)), niemals parlamentarische Wahlkreise und Bezirke so zuschneiden kann, dass sie dem politischen Ziel der Zanu-PF zuwiderlaufen, eine parlamentarische und präsidiale Mehrheit zu gewinnen. Die Bruchlinien sind auch im Wahlgesetz ersichtlich – dem Gesetz, das die Aktivitäten der Wahlkommission regelt. Die jeweiligen Verfahren für den Druck der Wählerlisten, für die Einrichtung der Wahllokale, für die Auszählung und den Transport der Stimmen sind tief mit der politischen Hegemonie der Zanu-PF verstrickt – zu tief, um in diesem Artikel darauf einzugehen.
Der gegenwärtige Prozess des Wahlkreiszuschnitts fördert also eine Art plebiszitärer Diktatur. Wahlbeobachtergruppen wie das Zimbabwe Election Support Network (ZESN), das Electoral Institute for Sustainable Democracy in Africa (EISA) und das Electoral Research Centre (ERC) haben in unzähligen Wahlberichten für einen transparenteren Einteilungsprozess plädiert. Die Wahlkommission beharrt ihrerseits auf dem einfachen, aber logischen Argument, es sei die Pflicht und Verantwortung der politischen Parteien, ihre Anhänger zur Wählerregistrierung zu mobilisieren. Solange Wahlkreise nicht die richtigen „verfassungsmäßig festgelegten" Zahlen produzierten, sei es richtig, diese aufzulösen oder zusammenzuschließen. Wenn die nationale Statistikbehörde sich jedoch an das Prinzip der demografischen Gerechtigkeit hält, ist es nicht nachvollziehbar, wieso die ZEC beispielsweise auf zwei ländliche Wahlkreise in der Region Goromonzi kommt, die sich über die Stadt Harare erstrecken. Das gleiche Muster findet man in den Bezirken Gweru (städtisch) und Lower Gweru (ländlich) oder in Bulawayo (städtisch) und Umguza (ländlich). In Harare sorgte darüber hinaus Mugabes umstrittenes Programm zur Enteignung landwirtschaftlicher Betriebe dafür, dass der städtische Wahlkreis Harare-Süd mit den ländlichen Farmgebieten Beatrice und Seke „verwässert" bleibt.
Zuschnitt für 2021 in Sicht?
Die nächste Wahl, die weitgehend auf einen Zweikampf zwischen Oppositionsführer Nelson Chamisa und Emmerson Mnangagwa von der Zanu-PF hinauslaufen wird, steht im Juli 2023 an. Die Teilnahme Mnangagwas hängt von einer einzigen Sache ab – seinem Überleben. Bis dahin wird er bereits jenseits der Achtzig sein, außerdem könnte dieselbe Armee, die seinen Vorgänger Mugabe im November 2017 abgesetzt hat, vor den Wahlen das gleiche Kunststück an ihm wiederholen. Allerdings wird ZimStats 2021 die erste Volkszählung des Jahrzehnts durchgeführt haben.
Um die Politik der Wahlkreisbegrenzung besser zu verstehen, sei nochmal an den Beschluss erinnert: „Wenn bei einer allgemeinen Wahl eine Einteilung der Wahlgrenzen weniger als sechs Monate vor dem Wahltag abgeschlossen ist, gelten die so eingeteilten Grenzen nicht für diese Wahl, sondern es gelten die Grenzen, die unmittelbar vor der Neueinteilung bestanden." Dies ist ein perfekter Vorwand für die ZEC, im Namen der Zanu-PF für eine Neueinteilung zu agitieren, da die beiden Ereignisse – Volkszählung (2022) und Wahlen (2023) – „zu nahe beieinander" liegen.
Das ist natürlich nicht wahr, denn Wahltermine sind verschiebbar. Die Schublade der Zanu-PF ist jedoch voller krummer Pläne. So kommentierte kürzlich die regierungstreue Sunday Mail, die Neueinteilung werde gewöhnlich nach dem nationalen Zensus durchgeführt, man erwarte den nächsten also im Jahr 2022, ein Jahr vor den Wahlen. Die Regierung habe bereits beschlossen, die Verfassung zu ändern, so die Sunday Mail, um die beiden wichtigen Prozesse zu entkoppeln. Allerdings haben sich die Dinge inzwischen geändert:
Erstens ändert die Neufassung des Gesetzes zur Volkszählung und Statistik im Jahr 2020 das bisherige Gesetz [Kapitel 10:29], das sich auf die in Abschnitt 161(1) der Verfassung vorgeschriebene zehnjährliche Einteilung der Wahlgrenzen bezieht. Er lautet nun wie folgt: „(4) Ungeachtet der Tatsache, dass der Zehnjahreszeitraum ab der Volkszählung von 2012 noch nicht abgelaufen ist, wird die nächste Volkszählung so durchgeführt, dass sie bis zum 1. Juli 2021 abgeschlossen ist, und danach wird ab diesem Datum alle zehn Jahre eine Volkszählung durchgeführt." Die Vorverlegung des Zensus wurde auch durch Forderungen der zivilgesellschaftlichen Organisationen notwendig, denen eine Neueinteilung der Wahlkreise erst 2022 zu nahe am Wahljahr 2023 gelegen hätte. Die meisten zivilgesellschaftlichen Organisationen wären mit einer Neueinteilung 2021 zufrieden, da die politischen Parteien dann mehr Zeit haben, ihre neuen Wahlkreise zu bewältigen.
Zweitens wird keine der Bestimmungen der gegenwärtigen Verfassung vollständig eingehalten, sehr zum Leidwesen der Oppositionsparteien. Die Zanu-PF-Regierung hat sich jedoch mithilfe ihrer umstrittenen parlamentarischen Mehrheit verschworen, nicht weniger als 27 Verfassungsänderungen vorzunehmen, von denen eine darin besteht, die Wahlkreiseinteilung von der Volkszählung zu entkoppeln. (Das bedeutet, dass die ZEC bei der Einteilung keinerlei Rücksicht auf den ausstehenden Zensus nehmen muss. Der Zensus verliert damit jegliche Bedeutung, da man folglich auf den alten Wahlkreiszuschnitt von 2018 zurückgreifen kann; d. Red.)
Wenn die Bevölkerung Simbabwes bis 2023 auf 18 Millionen Menschen angewachsen sein wird, bedeutet dies, dass durch die Nutzung der Wahlkreiseinteilung von 2018 Millionen von Bürgern, insbesondere in städtischen Gebieten, das Wahlrecht entzogen wird. Zwei Drittel der Bevölkerung Simbabwes leben in ländlichen Gebieten. Angesichts der zunehmenden Landflucht wird es jedoch ein monumentaler Betrug sein, sollte die ZEC mehr ländliche als städtische Wahlkreise festlegen. Die Daten der Volkszählung sind also von entscheidender Bedeutung, da manchmal mehr Menschen auf den Wählerlisten erscheinen, als durch den Zensus dokumentiert sind (ZESN-Wahlbericht 2018).
Stattdessen eröffnet der Rückgriff auf die Einteilung von 2018 ganz neue Manipulationsmöglichkeiten, etwa durch die Berücksichtigung der Wählerregistrierung. Zwar behauptet Wahlleiter Silaigwana, die ZEC werde die Interessenvertreter konsultieren. Da er seine Berichte jedoch direkt an die Zanu-PF weiterleitet, ist dies eine Illusion. Die Wählerregistrierung, so sein Standpunkt, würde die Wahlgrenzen definieren. Tatsache ist jedoch, dass sich junge Simbabwer vor allem aus zwei Gründen nicht registrieren lassen: Erstens haben sie kein Vertrauen in das Wahlsystem. Zweitens gibt es, selbst wenn sie für Nelson Chamisa stimmen, keine Garantie dafür, dass Richterin Chigumba und ihre von der Zanu-PF beeinflusste ZEC ihre Stimmen nicht manipulieren werden. Im Jahr 2018 legten Anhänger der MDC-Alliance Beweise für weit verbreiteten Wahlbetrug vor, doch Luke Malaba, Oberster Richter des Verfassungsgerichts, ignorierte sie zugunsten von Präsident Mnangagwa.
Die einflussreiche Wahlbeobachtergruppe ZESN unter der Leitung von Rindai Chipfunde ist besorgt über die Apathie bei der Wählerregistrierung. Das Gesetz zur öffentlichen Ordnung und Sicherheit und das Gesetz zum Zugang zu Informationen und den Schutz der Privatsphäre haben bei der Entstehung dieser Malaise eine Schlüsselrolle gespielt. Der ZESN-Bericht von 2018 weist darauf hin, dass Abschnitt 40 des Wahlgesetzes der ZEC quasi ein Monopol auf die Wähleraufklärung und die Akkreditierung von Beobachtern einräumt. Da die Wahlkommission finanziell schlecht ausgestattet ist, würde sie alles andere als eine Orgie der Wählererziehung veranstalten. Daher nutzt die Zanu-PF letztendlich staatliche Mittel, um sicherzustellen, dass ihre Stimmen in den von ihr kontrollierten Gebieten erhöht werden. In diesem Fall wird die ZEC 2023 mehr Wahlkreise für sie anbieten.
Sicherung der Zanu-PF-Hegemonie
Van Vuuren & Kriek definieren in ihrem Buch „Politische Alternativen für das südliche Afrika" von 1983 Demokratie als „eine Reihe von Regeln statt eines Systems". Für die Zanu-PF ist die Neueinteilung der Wahlkreise ein Regelwerk, das für eine andauernde mehrheitliche Hegemonie ausgenutzt wird. Wie die Dinge heute stehen, werden sich bis 2023 wahrscheinlich 5 Millionen Simbabwer in der Diaspora befinden. Die ZEC wird diese Wählerschaft nicht berücksichtigen, da die Zanu-PF behauptet, die Partei stehe unter den „Sanktionen" der USA, die ihr die Durchführung von Kampagnen außerhalb Simbabwes verbieten. Die ZESN argumentiert, dass das „Wahlgesetz auch nicht näher auf den Einteilungsprozess eingeht. Es bedarf klarer Verfahren und Fristen, um den Einteilungsprozess durch das Wahlgericht anzufechten. Außerdem sollte es Konsultationen der Interessengruppen geben, und der Prozess muss internationalen Standards hinsichtlich gleichen Stimmgewichts, Repräsentativität und Interessengemeinschaften entsprechen." Sonst ist schlussendlich die Einteilung der Wahlbezirke bloß eine sich selbst erfüllende Prophezeiung der politischen Hegemonie der Zanu-PF.
Rejoice Ngwenya
Der Autor ist Präsident der Nichtregierungsorganisation Comaliso (Coalition for Market and Liberal Solutions) in Harare.
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