Heft 6/2021, Sambia

Vor einem Neustart?

SAMBIA NACH DER WAHL VON HAKAINDE HICHILEMA. Die Abwahl von Edgar Lungu und die Wahl von Oppositionskandidat Hichilema zum 7. Staatspräsidenten von Sambia hat das Land von einem Tag auf den anderen von einem krisengeschüttelten Sanierungsfall zu einem Hoffnungsträger friedlicher demokratischer Regierungswechsel in Afrika verwandelt. Diese veränderte Sicht auf Sambia kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass die neue Regierung erhebliche, von ihrem Vorgänger hinterlassene Entwicklungsprobleme zu bewältigen hat.

Zunächst einmal gilt es jedoch den bemerkenswerten Erfolg der „United Party for National Development" (UPND) und ihres Präsidentschaftskandidaten bei den Wahlen vom 12. August zu würdigen. Dass in Sambia mit der UPND die vierte Partei seit der Unabhängigkeit die politische Macht auf friedlichem Wege übernommen hat, hat vor allem die benachbarten Länder im südlichen Afrika, in denen die nationalistischen Befreiungsbewegungen seit der Unabhängigkeit ununterbrochen an der Macht festhalten, aufmerken lassen. Ungewohnt war es für die Präsidenten dieser Staaten, dass der neue Präsident von Sambia auch Vertreter von Oppositionsparteien in ihren Ländern zu seiner offiziellen Amtseinführung eingeladen und auf der Ehrentribüne platziert hat.

Ähnlich wie die Oppositionspartei MDC in Simbabwe hat die UPND unter ihrer Vorgängerregierung einen schweren Stand gehabt. Zwar war in Sambia nach zehn Jahren Regierung der „Patriotic Front" (PF) eine Übergangsstimmung verbreitet, es herrschte jedoch eine repressive politische Atmosphäre, mit der die Regierung des PF-Präsidenten Lungu die Wahlkampfaktivitäten der Opposition behinderte. Lungu hatte schon seit seiner Wahl 2016 alles daran gesetzt, 2021 zu einer umstrittenen 3. Amtszeit wiedergewählt zu werden (afrika süd, Nr. 6, Dez. 2018). Oft wurden Wahlkundgebungen von Hichilema von der Polizei aufgrund eines aus der Kolonialzeit stammenden Gesetzes, dem Public Order Act, verboten, meist weil Lungu gerade auch in der Gegend war. Häufig störten PF-Aktivisten, sog. „PF cadres", UPND-Wahlkundgebungen gewaltsam. Wenn UPND-Anhänger sich zur Wehr setzten, nahm die Polizei sie fest und nicht die „PF cadres". Hichilema selbst wurde wiederholte Male von der Polizei festgesetzt. Einmal verbrachte er mehrere Monate wegen fadenscheiniger Anschuldigungen im Gefängnis. Am Ende des Wahlkampfes beorderte Lungu sogar Armeeeinheiten in verschiedene Teile des Landes, um die Wahlbevölkerung einzuschüchtern, hatte aber nicht mit der traditionellen Neutralität der sambischen Armee gerechnet.

UPND dringt in PF-Hochburgen vor
Am Wahltag strömten die Menschen in unerwartet großer Zahl zur Wahl. Die Wahlbeteiligung von 70,61 Prozent war weit höher als in vorangegangen Wahlen (2016: 56,45 %), und es zeichnete sich bald ab, dass die Wahl für die herrschende PF-Partei in eine unerwartete Richtung lief. Es hatte sich bereits bei den Wahlen 2015 und 2016 gezeigt, dass es eine Polarisierung zwischen dem Norden und Osten des Landes und den Provinzen im Süden, Westen und Nordwesten gibt. Diese Polarisierung zeigte sich auch bei den Wahlen am 12. August. Wie die Tabelle 1 zeigt, haben sich bei den letzten Wahlen 2021 im Vergleich zu 2016 jedoch deutliche Verschiebungen zugunsten der UPND ergeben.

Tabelle 1
Präsidentschaftswahlen 2016 und 2021
(%-Stimmenanteile nach Provinzen)

  Edgar Lungo Hakainde Hichilema
Provinzen 2016 2021 2016 2021
Central 43,13 32,19 55,38 67,17
Copperbelt 63,99 32,39 34,91 66,15
Eastern 78,88 50,75 16,42 49,25
Luapula 81,90 62,51 14,30 31,97
Lusaka 60,21 38,42 38,80 60,08
Muchinga 83,34 78,08 13,47 15,98
Northern 74,91 48,74 21,80 51,02
North-Western 12,01 5,21 86,77 94,79
Southern 7,46 14,94 91,75 85,09
Western 16,64 10,06 81,59 89,20
Gesamt 50,35 38,71 47,63 59,02

Quelle: Electoral Commission of Zambia

Die Hochburgen der UPND liegen in den drei Provinzen Nordwesten, Süden und Westen, die sie auch 2021 mit großer Mehrheit gewonnen haben. Die Hochburgen der PF sind die Bemba-Provinzen Luapula, Muchinga und Norden sowie die Ostprovinz. Hier lag die Partei erwartungsgemäß vorn, Hichilema konnte seinen Stimmenanteil aber deutlich erhöhen, hat in der Nordprovinz Lungu sogar hinter sich gelassen. Damit hat er die immer wieder aufgewärmte tribalistische Polemik der PF, die UPND sei eine Partei der Tonga in der Südprovinz, abermals entkräftet. Auch in der Ostprovinz konnte Hichilema Lungu fast überflügeln, was den Popularitätsverlust des PF-Präsidenten besonders verdeutlicht hat, denn Lungu stammt aus dieser Provinz.

Ausschlaggebend für das Wahlergebnis waren jedoch die beiden bevölkerungsreichen Provinzen Kupfergürtel und Lusaka. In ihnen konzentrieren sich die Industrie des Landes und die städtische Bevölkerung. Die Mobilisierung der unterprivilegierten Menschen des informellen Sektors war, zusammen mit dem Rückhalt der Bemba-Bevölkerung, die Grundlage für die Machtübernahme der PF unter ihrem populistischen Führer Sata von zehn Jahren. Die spiegelbildliche Umkehrung der Mehrheitsverhältnisse in diesen beiden Provinzen zugunsten von Hichilema ist auch Ausdruck des Scheiterns der korrupten Politik von Satas Nachfolger Lungu.

Auch bei den Parlamentswahlen ergab sich, wie Tabelle 2 zeigt, die gleiche Umkehrung der Mehrheitsverhältnisse. Die Stimmenverhältnisse waren jedoch nicht so eindeutig wie bei der Präsidentschaftswahl, was sehr deutlich zum Ausdruck gebracht hat, wie unbeliebt Lungu am Ende seiner zweiten Amtszeit auch bei Wähler:innen seiner Hochburgen geworden war. Immerhin konnte die UPND auch in den Hochburgen der PF Parlamentssitze und so auch eine klare parlamentarische Mehrheit gewinnen.

Tabelle 2
Parlamentswahlen 2016 und 2021
(Nationale Sitzverteilung)

  2016 2021
UPND 58 82
PF 80 60
Unabhängige 14 13
Andere Parteien 4 1
Gesamt 156 156

Quelle: Electoral Commission of Zambia

Lungu gibt erst nach Druck auf
Lungu hat in seiner Amtszeit zahlreiche Positionen mit seinen Gefolgsleuten besetzt, so z.B. das Verfassungsgericht und die Wahlkommission. Es bestand daher die Sorge, dass die Lungu-Regierung versuchen würde, die Wahl zu ihren Gunsten zu fälschen. Um dem vorzubeugen, hatten die UPND selbst, aber auch zivilgesellschaftliche Organisationen flächendeckend Wahlbeobachter ausgebildet, die das Ergebnis von jedem einzelnen Wahllokal nach Verkündung registrierten, so dass im Sinne einer „parallel vote tabulation" (PVT) spätere Bekanntgaben der offiziellen Wahlkommission abgeglichen werden konnten. Letzten Endes hat dann der immer größere Vorsprung von Hichilema, am Ende mit einer Million Stimmen, jeden Versuch einer Wahlfälschung im Keim erstickt.

Einen letzten Versuch startete Lungu jedoch noch. Er nahm einen bedauerlichen Vorfall in der Nordwest-Provinz, bei dem zwei Menschen, einer davon der PF-Vorsitzende in der Provinz, den Tod gefunden hatten, zum Anlass, zwei Tage nach der Wahl – nach dem Muster von Trump in den USA – zu erklären, die ganze Wahl sei wegen gewaltsamen Behinderungen seiner Partei in drei Provinzen, den UPND-Hochburgen, „nicht frei und fair" gewesen. Der nächste Schritt wäre der Gang zum – ihm wohlgesonnenen – Verfassungsgericht gewesen. Noch am selben Tag schrieben die Vorsitzenden von sechs Parteien, die bei der Wahl auch kandidiert hatten, einen offenen Brief an Lungu, in dem sie unmissverständlich feststellten, dass allein er und die PF-Regierung durch ihren Einsatz der Polizei und den Missbrauch des „Public Order Act" gegen die Opposition dafür gesorgt hätten, dass die Wahl bei Weitem nicht frei und fair war, und ihn aufforderten, das Wahlergebnis anzuerkennen.

Nur einen Tag später wiederum räumte er in einer ambivalenten Erklärung seine Niederlage ein und verzichtete auch, obwohl er von seiner Partei dazu gedrängt wurde, auf eine Wahlbeschwerde. Zu diesem plötzlichen Sinneswandel kam es – angesichts des eindeutigen Wahlergebnisses – durch das gute Zureden des Ex-Präsidenten Rupiah Banda, der wie Lungu aus der Ostprovinz stammt. Banda hatte 2011 die Wahl an die PF, damals unter Sata, verloren, verhalf Lungu aber 2015 zu seinem ersten Wahlsieg, als er die Anhänger der MMD, der inzwischen heillos zerstrittenen ehemaligen Regierungspartei, aus der Ostprovinz zur Wahl der PF aufrief. Auch die Leiter der Wahlbeobachtungsmissionen der Afrikanischen Union, Ex-Präsident Koroma aus Sierra Leone, sowie des Commonwealth, Ex-Präsident Kikwete aus Tansania, waren daran beteiligt, Sambia am Ende zu einem friedlichen Regierungswechsel zu verhelfen.

Das Erbe von zehn Jahren PF-Regierung
Das Scheitern der PF-Regierung wird verständlich vor dem Hintergrund der Grundstruktur Sambias als einer vom Kupfer abhängigen Rohstoffökonomie. Damit ist das Land auf Entwicklungen auf dem Weltmarkt angewiesen, wo die Preise für Rohstoffe je nach Weltmarktlage erheblich schwanken. Ob die Abhängigkeit von Rohstoffexporten sich als Segen oder als Fluch erweisen, hängt aber auch davon ab, wie die Regierung in einem Land mit ihrem Reichtum an Rohstoffen umgeht.

Sambia hat infolge seiner Abhängigkeit vom Kupfer Höhen und Tiefen durchlaufen. In den ersten Jahren nach der Unabhängigkeit profitierte es von hohen Weltmarktpreisen und galt als ein erfolgreiches Entwicklungsland. Nach der Nationalisierung der Kupferindustrie und wirtschaftlichem Missmanagement, gepaart mit sinkenden Kupferpreisen, befand sich das Land Ende der 1990er-Jahre in einer tiefen Krise.

Die PF-Regierung übernahm 2011 die Macht, als Sambia erneut zu einem Höhenflug angesetzt hatte. Die Reprivatisierung der Kupferminen fiel zusammen mit einem erneuten Anstieg der Kupferpreise auf dem Weltmarkt, die Wirtschaft des Landes wies hohe Wachstumsraten auf. Zudem hatte Sambia 2005 vom Schuldenerlassprogramm der internationalen Geber profitiert, sodass es fast schuldenfrei war. Es erreichte 2011 erneut den Status eines Landes mit unterem mittleren Einkommen (LMIC).

Ihre gefestigte wirtschaftliche Stellung und internationale Kreditwürdigkeit nutzte die neue Regierung, um zur Finanzierung ehrgeiziger Infrastrukturvorhaben kommerzielle Kredite aufzunehmen. Zwischen 2012 und 2015 platzierte Sambia drei Eurobonds in Höhe von insgesamt drei Mrd. US-Dollar auf dem globalen Finanzmarkt.

Das Land sah sich auf dem Weg zu einer „florierenden Nation mit mittlerem Einkommen", wie es die Regierung in ihrer „Vision 2030" formuliert hatte. Anstatt jedoch die Lehren aus den Erfahrungen mit der Sprunghaftigkeit des Weltmarktes für Kupfer nach der Unabhängigkeit zu ziehen und den Höhenflug zu nutzen, um verstärkt Investitionen in die Diversifizierung der Ökonomie zu lenken und finanzielle Rücklagen zu bilden, um langfristig die Abhängigkeit vom Kupfer zu verringern, setzte die PF-Regierung weiterhin auf den Rückhalt der Kupferindustrie. Auch von China, dessen Nachfrage nach Kupfer wesentlich zum Exportboom der 2000er-Jahre geführt hat, erhielt Sambia große Kredite, die dazu beitrugen, seine Schuldenlast erneut in die Höhe zu treiben.

2015 setzte erneut ein Rückgang des Kupferpreises auf dem Weltmarkt ein, der zwar nicht so drastisch war wie Mitte der 1970er-Jahre, die Gefahr einer erneuten Verschuldungskrise jedoch heraufbeschwor. PF-Präsident Lungu, der 2015 nach dem Tod von Sata ins Amt gekommen war, verfolgte von Anfang an eine Politik der Patronage zum Erhalt seiner Macht. Dazu gehörte zum einen die klientelistische Verteilung von Posten, vornehmlich an PF-Getreue aus den Provinzen im Norden und dem Osten. Zum anderen grassierte unter seiner Ägide die Beschaffungskorruption durch die Vergabe von Aufträgen zu überhöhten Preisen und/oder durch Bestechungsgelder („kickbacks"). Große Projekte, wie z.B. Infrastrukturprojekte spielten dabei eine wichtige Rolle, so dass der Lungu-Regierung an einer stringenten Finanzpolitik nicht gelegen war und stattdessen die Verschuldung weiter in die Höhe trieb.

Bereits seit 2016 hatte die PF-Regierung mit dem IWF Gespräche geführt, um mit Hilfe eines Überbrückungskredites ihre Schuldenkrise in den Griff zu bekommen, war jedoch bis zur Wahl nicht bereit, ihre der Patronage dienende Ausgabenpolitik einzuschränken, wie es der IWF forderte. Mit einer erratischen Steuerpolitik in Bezug auf die Kupferminen versuchte die Regierung, die Einnahmen aus der Kupferindustrie zu erhöhen, erreichte damit aber lediglich, dass die Minengesellschaften geplante Investitionen auf Eis legten.

Im August 2020 entließ Lungu den Gouverneur der Zentralbank, der den Wert des Kwacha zu stabilisieren bemüht war, durch einen engen Vertrauten, um die inländische Geldpolitik zu lockern und Bankenkredite zu ermöglichen. Von zentraler Bedeutung war die massive Erhöhung der Finanzierung des FISP-Agrarprogramms („Farmer Input Support Programme"), mit dem Lungu Wählerstimmen zu gewinnen hoffte (und zugleich ihm nahestehenden Geschäftsleuten Aufträge verschaffte). Wenig später blieb Sambia seinen Eurobonds-Gläubigern im November eine Kupon-Zahlung von 42,5 Mio. US-Dollar schuldig, nachdem sie einen Zahlungsaufschub abgelehnt hatten. Damit hatte Sambia – bei einer externen Verschuldung von 13 Mrd. US-Dollar (und vielleicht mehr wegen der intransparenten Schuldenlage gegenüber China) – einmal mehr einen Tiefpunkt in seiner nachkolonialen Entwicklung erreicht.

Hoffnung auf einen Neustart unter Präsident Hichilema
Dementsprechend hoch sind die Erwartungen an die UPND-Regierung von Präsident Hichilema sowohl im Hinblick auf die politische Stimmung in der Gesellschaft als auch, was das soziale und ökonomische Wohlergehen der Menschen und der Nation anbelangt. Der Polarisierung im Lande trat Hichilema bei seinen ersten öffentlichen Auftritten als Präsident entgegen, in denen er die Losung „One Zambia, One Nation" in den Vordergrund stellte, die bereits Kaunda, der erste Präsident Sambias, ins Leben gerufen hatte. Anders als Sata und Lungu als PF-Präsidenten präsentierte Hichilema ein regional stärker ausgewogenes Kabinett. Durch die Bildung einer UPND-Allianz mit mehreren kleineren Parteien hatte er dafür im Wahlkampf den Boden bereitet.

Vorrangig waren erste Schritte, um die prekäre Schuldenkrise des Landes in den Griff zu bekommen. Aus Kreisen der Minenindustrie wurde die Wahl Hichilemas, der selbst aus dem Geschäftsleben kommt, begrüßt und die Perspektive der Reaktivierung von Investitionen in Höhe von zwei Mrd. US-Dollar, die wegen der unberechenbaren Minenpolitik der PF-Regierung auf Eis gelegt worden waren, eröffnet.

Hichilemas Entscheidungen bezüglich der zentralen Finanzpositionen in der Regierung trugen zum Vertrauen der Finanzwelt bei. Als Gouverneur der Zentralbank setzte er den ein Jahr zuvor von Lungu entlassenen Gouverneur wieder ein, und zum Finanzminister ernannte er einen angesehenen Ökonomen, Musokotwane, der das Amt bereits vor der PF-Regierung innegehabt hatte. Als er im Parlament Ende Oktober seinen ersten Haushalt einbrachte, zeigte sich der Minister zuversichtlich, dass Sambia noch im laufenden Jahr eine Einigung mit dem IWF über einen Überbrückungskredit erzielen würde, als Voraussetzung für Umschuldungsgespräche mit anderen Gläubigern. Sambia hat im August eine Sonderzahlung aus seinen Sonderziehungsrechten in Höhe von 1,33 Mrd. US-Dollar vom IWF erhalten, die es ihm ermöglichen wird, den Eurobond von 750 Mio. US-Dollar, der 2022 fällig wird, zurückzuzahlen.

Seine Schuldensituation in den Griff zu bekommen, ist bedeutsam, weil nach der Misswirtschaft der PF-Regierung etwa 40 Prozent eines jährlichen Haushaltes für die Bedienung der Schulden benötigt werden und die neue Regierung ehrgeizige Ziele für eine breite Transformation der Wirtschaft angekündigt hat, die die „inakzeptable Höhe der Armut" im Land, wie Hichilema gesagt hat, verringern soll. Dazu zählt, dass für den Besuch von Sekundarschulen keine Schulgebühren mehr erhoben werden. Bisher waren nur Primarschulen kostenfrei. Für bedürftige Schüler:innen hat die neue Regierung ein Stipendienprogramm angekündigt, das auf lokaler Ebene verwaltet werden soll. Dazu wird der bereits bestehende „Constituency Development Fund" (CDF) erheblich aufgestockt, nämlich von 1,6 Mio. Kwacha auf 25,7 Mio. Kwacha pro Jahr (15 Kwacha entsprechen ca. 1 US-Dollar) und mit neuen Aufgaben ausgestattet.

Damit geht eine für Sambia bemerkenswerte Verlagerung von Befugnissen auf lokale Entscheidungsträger über. Ein Risiko ist damit sicher auch verbunden, denn in der Vergangenheit wurden die – damals geringeren – Mittel des CDF von den Wahlkreisabgeordneten häufig für eigene Patronagezwecke eingesetzt. Der neuen Regierung ist dies keineswegs unbekannt. Nur so ist die „ernste Warnung" des UPND-Finanzministers in seiner Budgetrede zu verstehen, dass ein Missbrauch der aufgestockten CDF-Mittel streng geahndet werde.

Wie jeder neue Präsident hat auch Hichilema eine Politik von „Null-Toleranz für Korruption" verkündet. Wie erfolgreich diese Politik sein wird, muss sich zeigen. Erste Personen aus dem Umfeld von Lungu, darunter ehemalige PF-Minister, gerieten bald wegen undurchsichtiger Geschäfte bei Regierungsaufträgen ins Visier der „Anti-Corruption Commission" (ACC) und der „Drug Enforcement Commission" (DEC). Die Spitzen der Armee und der Polizei sowie der Regierungsbürokratie wurden abgelöst, um das von der Lungu-Regierung eingesetzte Personal von zentralen Positionen des Sicherheitsapparates und der staatlichen Verwaltung zu entfernen. Die Liste der bekannten und noch von der Justiz zu verfolgenden Korruptionsfälle aus der Lungu-Ära ist lang. Zivilgesellschaftliche Organisationen, deren Engagement Hichilema ausdrücklich begrüßt hat, fordern z.B. die Verfolgung der Verantwortlichen für ein großangelegtes Schmuggelgeschäft mit wertvollem Mukula-Holz, das die „Environmental Investigation Agency" (EIA) aufgedeckt hat. Unzufrieden zeigte sich die NGO „Action Aid Zambia", dass die ACC den zufälligen riesigen Bargeldfund (immerhin K 65 Mio., etwa vier Mio. US-Dollar) im Haus einer einfachen Journalistin, dessen unerklärte Herkunft aus dem Umfeld von PF-Kreisen vermutet wurde, nicht weiter verfolgte, sondern nur Haus und Bargeld beschlagnahmte.

Die UPND-Regierung von Präsident Hichilema beginnt ihre Amtszeit mit nationalen und internationalen Vorschusslorbeeren. Die Größe der Herausforderungen, vor denen sie steht, kann nicht unterschätzt werden. Nach wie vor bleibt Sambia von den Exporterlösen der Kupferindustrie abhängig. Erste Entscheidungen der neuen Regierung, die Minenpolitik auf eine stabile Grundlage zu stellen, sind bei den Minenkonzernen positiv aufgenommen worden. Zudem ist der Weltmarktpreis für Kupfer Ende 2021 auf über 10.000 US-Dollar gestiegen, so hoch wie noch nie, sodass Sambia vor einem neuen, durch globale „grüne Technologie" begünstigten Kupfer-Höhenflug stehen könnte. Die UPND strebt in dieser Situation an, die Kupferproduktion in den nächsten zehn Jahren auf drei Millionen Tonnen pro Jahr zu steigern, ein kaum realistisches Ziel, das die derzeitige Produktion um 350 Prozent übertreffen würde. Es wäre die dritte Boomphase seit der Unabhängigkeit.

Auch wenn die Kupferreserven im Boden Sambias noch für Jahrzehnte reichen, wird die UPND-Regierung jedoch am Ende daran gemessen, ob ihre Politik die Richtung einer Diversifizierung der nationalen Wirtschaft und der langfristigen Verringerung der einseitigen Abhängigkeit vom Kupfer sowie der Verringerung der Kluft zwischen Armut und Reichtum einschlägt. Ihre Vorgänger sind daran gescheitert. Für sie war der Rohstoffreichtum eher Fluch als Segen.

Peter Meyns

Der Autor ist Professor i.R. für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen.