Regionale Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika

In der englischsprachigen Literatur wird häufig – selten in der deutschsprachigen – das Kürzel sadec verwand. Es bezeichnet beide Organisationsformen der regionalen Entwicklungsorganisation, die 1980 als Southern African Development Coordination Conference SADCC gegründet und 1992 in die Southern African Development Community SADC überführt worden ist.

Gründungsmitglieder waren 1980 Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mosambik, Sambia, Simbabwe, Swasiland und Tansania. 1990 trat Namibia bei, Südafrika folgte 1994, Mauritius 1995 und 1997 die DR Kongo und die Seschellen. 2005 wurde Madagaskar 15. SADC-Mitglied. Die Seschellen hatten 2004 zwar unter Anführung wirtschaftlicher Gründe und ihrer Außenorientierung auf andere Regionen die Mitgliedschaft gekündigt. 2007 wurde jedoch die Mitgliedschaft erneut beantragt und ab 2008 wieder wahr genommen.


SADCC: Southern African Development Coordination Conference – 1980-1992

SADC: Southern African Development Community – ab 1992

OPDS: Organ for Politics, Defence and Security

Probleme und Perspektiven

30 Jahre SADC


SADCC: Southern African Development Coordination Conference – 1980-1992

Die SADCC wurde 1980 gegründet. Der Kern der SADCC bestand aus den fünf so genannten Frontstaaten Angola, Botswana, Mosambik, Sambia und Tansania. Sie hatten gemeinsam den Unabhängigkeitsprozess in Simbabwe und Namibia unterstützt und suchten diese erfolgreiche außenpolitische Zusammenarbeit auch auf wirtschaftliche Felder auszudehnen und auch die übrigen Länder der Region Lesotho, Malawi und Swasiland mit einzubeziehen; Simbabwe wurde im Gründungsmonat der SADCC unabhängig und von Anfang an Mitglied der Gemeinschaft.

Ein weiterer Grund waren Südafrikas Pläne, im Süden Afrikas einen Staatenbund unter seiner Führung zu etablieren, die Constellation of Southern African States (Consas). Dieser Plan war eine Art Vorwärtsverteidigung gegen eine Veränderung im Südafrika der Apartheid und für eine internationale Aufwertung. Neben Südafrika sollten der Consas die Länder Botswana, Lesotho und Swasiland („Geiselstaaten“) angehören, Namibia galt praktisch als 5. Provinz Südafrikas, und auch die Homelands wurden als selbständige (und dann möglicherweise international anerkannte) Staaten in der Föderation angesehen; Südafrika erwartete ferner nach den Wahlen einen Beitritt Simbabwes, und es gab Pläne, den Süden Mosambiks abzuspalten und einzubeziehen. Diese Pläne und die Politik Südafrikas waren für die SADCC ein kooperationsfördernder Außendruck.

Das findet seinen Niederschlag auch in der Formulierung der Ziele, wo als erstes „die Verminderung der wirtschaftlichen Abhängigkeit insbesondere, aber nicht ausschließlich, von Südafrika“ genannt wird. Weitere Kooperationsziele sind der Aufbau von Verkehrs- und Nachrichtenverbindungen als Voraussetzung für eine Integration, die Mobilisierung von Ressourcen, um die Durchführung nationaler, zwischenstaatlicher und regionaler Politiken zu fördern, und abgestimmte Aktionen, um internationale Zusammenarbeit im Rahmen der Strategie wirtschaftlicher Befreiung sicherzustellen. „Wirtschaftliche Befreiung“ ist der Oberbegriff der Programmatik der SADCC.

Der SADCC lag ein funktionales Integrationsverständnis zugrunde. Aus den Fehlschlägen anderer Regionalgemeinschaften in Afrika zogen die Gründer den Schluss, nicht wie diese auf ein Integrationskonzept zu setzen, das rein auf erhofften wirtschaftlichen Wohlfahrtsgewinnen durch Handelsschaffung oder durch Investitionssteigerungen beruht, die dann nicht eintraten und zum Zusammenbruch der Gemeinschaften führten. Im Gegensatz dazu beschränkte sich die SADCC auf ökonomisch und finanziell machbare Projekte und Programme und setzte ihren Schwerpunkt auf gemeinsame Infrastrukturprojekte in den Bereichen Transport und Fernmeldewesen, Energie sowie Nahrungsmittelversorgung und Ernährungssicherung. Ausgewählt wurden solche Projektbereiche, die für alle Länder, die sich daran beteiligten, einen ersichtlichen Vorteil boten, ohne einen Souveränitätsverzicht abzuverlangen. Die Beteiligung an den konkreten Projekten blieb den nationalen Regierungen vorbehalten.

Dieser pragmatischen Zielsetzung entsprach eine lockere und dezentrale Organisationsform. Oberstes Strukturprinzip war die Dezentralisierung der Verantwortlichkeiten. Jedes Mitgliedsland erhielt die Verantwortung für die Durchführung und Koordination von Projekten eines bestimmten Sektors. Die Federführung wurde dem entsprechenden Ministerium angetragen. Der Ministerrat mit den ihm zugeordneten ständigen Ausschüssen war für die Koordinierung der Politik zuständig. Er war die treibende Kraft in der Gemeinschaft. Das oberste Entscheidungsorgan der SADCC war die jährliche Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs. Bei den Entscheidungen galt das Prinzip der Einstimmigkeit.

Eine erfolgreiche Kooperation über zwölf Jahre hinweg und die Entwicklung eines Zusammengehörigkeitsgefühls kann man angesichts der heterogenen politischen und wirtschaftlichen Strukturen als wichtigste Leistung der Gemeinschaft bezeichnen. Zu den erfolgreichen Gebieten der Kooperation gehören die Verkehrsprojekte und – mit Einschränkungen – die Ernährungssicherung mit dem Aufbau eines Frühwarnsystems für Ernteknappheiten. Der Gemeinschaft ist es gelungen, für die Finanzierung ihrer Projekte auswärtige Gelder zu mobilisieren; lediglich 15 Prozent waren durch Eigenmittel gedeckt. Das zeigt die hohe Akzeptanz der SADCC bei Geberländern und –institutionen, widerspiegelt allerdings in gewisser Hinsicht auch deren „schlechte Gewissen“ wegen der fortgesetzten verdeckten und offenen Unterstützung des Apartheidsystems in Südafrika.

Das Ziel, die Verringerung der wirtschaftlichen Abhängigkeit von Südafrika, hat die SADCC trotz teilweise substanzieller Investitionen und Anstrengungen nur bedingt erreicht. Grund dafür war zum einen die intensive Destablisierungspolitik Südafrikas gegen die nördlichen Nachbarstaaten. Vor allem in Mosambik und Angola wurden Rebellenbewegungen militärisch und finanziell unterstützt und die Transportlinien der Binnenstaaten zu Häfen außerhalb Südafrikas oft und teilweise dauerhaft unterbrochen. Zum anderen gab es bei grenzüberschreitenden Großprojekten immer wieder Abstimmungs- und Managementprobleme, die zu Verzögerungen in der Umsetzung und zu einer unzulänglichen regionalen Vernetzung von Projekten führte. Das für die Koordinierung eingerichtete Sekretariat der SADCC besaß zu wenig Kompetenzen, um bei solchen Problemen eingreifen zu können.

Insgesamt aber ist die Rolle der SADCC vor allem vor dem Hintergrund der aggressiven Politik Südafrikas positiv zu werten. Die Befreiung Südafrikas von Apartheid war auch ein Erfolg für die SADC und hat ihren politischen Zusammenhalt gestärkt. Das hat sicherlich auch dazu beigetragen, dass in bisher autokratisch geführten Ländern der Weg für mehr Demokratie und Regierungswechsel auf friedlichem Wege frei wurde. In gewisser Weise war die SADCC eine Art vertrauensbildender Maßnahme unter den Mitgliedstaaten, auf der dann die SADC aufbauen konnte.

 

SADC: Southern African Development Community – ab 1992

In den Jahren unmittelbar vor und nach 1990 hat sich die politische Großwetterlage gründlich verändert. Der Ost-West-Gegensatz hatte sich aufgelöst, in der Region zeichnete sich eine friedliche Ablösung der Einparteien-Regierungen ab, in Mosambik endete der Bürgerkrieg, Südafrika musste sich aus Angola zurückziehen; es kam zu einem Waffenstillstand der internen Konfliktparteien. Namibia wurde 1990 unabhängig. Diese Veränderungen und die sich abzeichnende Umstrukturierung der Weltwirtschaft führten in der SADCC zu Überlegungen, die Zusammenarbeit verbindlicher zu regeln und eine regionale Integration anzustreben. 1992 wurde der SADC-Vertrag verabschiedet. Durch die Formulierung des Ziels, eine Entwicklungsgemeinschaft zu errichten, beschlossen die Mitglieder, über eine bloße Koordination gemeinsamer Interessen hinauszugehen und eine integrierte Entwicklung anzustreben.

Im SADC-Vertrag verpflichten sich die Mitglieder zur Gleichbehandlung untereinander, zur Unterstützung von Frieden und Sicherheit, zur Einhaltung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie sowie zum Ausgleich untereinander und zum Streben nach gemeinsamen Vorteilen. Die SADC definiert ihren Ansatz als development integration. Die Hinwendung zu einer Marktwirtschaft soll durch sozio-ökonomische Koordination und Planung flankiert und das freie Spiel der Marktkräfte behutsam reguliert und kontrolliert werden. Damit verfolgt dieser Ansatz eine ausgeglichenere und gleichmäßigere Kooperation und Integration zwischen den Mitgliedstaaten, als eine herkömmliche Marktintegration sie erreichen kann.

Konkrete Schritte für den Übergang von der Projektkoordination (SADCC) zur Entwicklungsintegration (SADC) wurden bis 1998 in zehn Protokollen formuliert (Gemeinsame Wassernutzung; Energie; Tourismus; Handel; Bergbau; menschliche Ressourcen; Transport; Kommunikation und Meteorologie; Kampf gegen Drogenhandel; Immunität und diplomatische Privilegien). Es dauerte allerdings noch mehrere Jahre, bis diese Protokolle von der Zweidrittel-Mehrheit der Mitglieder ratifiziert worden waren und damit in Kraft treten konnten. Eine zentrale Rolle spielt dabei das Handelsprotokoll. Es sieht vor, dass binnen acht Jahren die Einrichtung einer Freihandelszone der SADC vollendet sein soll. Das Protokoll wurde nach der Erfüllung der notwenigen Ratifizierung im August 2000 vom SADC-Gipfel in Windhoek offiziell verabschiedet. Die vorgesehene Handelsliberalisierung soll in drei Schritten vollzogen werden. Bei der Mehrzahl der Güter mit Zollsätzen unter 17 Prozent sollen die Zölle sofort fallen, bei der Gruppe mit Zöllen von weniger als 25% gilt eine dreijährige und bei Gütern mit höheren Sätzen eine fünfjährige Übergangsfrist. Eine Ausnahme bilden so genannte sensible Güter, bei denen ein Wegfall der Zölle einen nationalen Wirtschaftszweig bedrohen könnten. Hier können bestehende Zölle über das Jahr 2008 hinaus gelten. Bei der Handelsliberalisierung verfolgt die SADC das Prinzip der Asymmetrie. Wirtschaftlich schwächeren Ländern werden längere Übergangszeiten eingeräumt. Es geht also um eine Liberalisierung und Integration in verschiedenen Geschwindigkeiten.

Für die neuen Aufgaben zeigte die bisherige lockere dezentrale Form der Kooperation der SADCC Schwächen. Eine Organisation wie die SADC benötigt ein höheres Maß an Supranationalität und einen stärkeren Verzicht auf nationale Souveränität, um eine größere Effektivität als autonome Entscheidungsinstanz zu erlangen. Die SADC hatte zunächst die dezentrale Organisationsform der SADCC übernommen: Die Verantwortung für 21 Sektoren war relativ gleichmäßig auf die 14 Mitglieder verteilt. Die Zersplitterung der Sektoren führte zu Kompetenzüberschneidungen und Abstimmungsproblemen. Die Zu- und Unterordnung zu nationalen Bürokratien gestaltete die regionale Zusammenarbeit oft schwierig, zudem fehlten diesen nationalen Koordinationseinheiten häufig die Ressourcen, ihren Sektor adäquat zu verwalten und eine Zusammenarbeit voranzutreiben. Das zentrale Sekretariat in Gaborone, der Hauptstadt Botswanas, besaß gegenüber den nationalen Kooperationseinheiten nur wenig Gewicht und Kompetenzen. Der SADC waren dieses Mängel bewusst, doch es bedurfte mehrerer, langer Beratungen, bis 2001 auf einem Sondergipfel ein Reformvorschlag angenommen wurde. Heute sind die 21 Sektoren in vier Direktoraten zusammengefasst:

  • Handel, Industrie, Finanzen und Investitionen;
  • Infrastruktur und Dienstleistungen;
  • Ernährung, Landwirtschaft und natürliche Ressourcen;
  • soziale und menschliche Entwicklung sowie Sonderprogramme.

Diese Direktorate sind beim SADC-Sekretariat angesiedelt. Sie werden koordiniert vom neu geschaffenen Department of Strategic Planning, Gender and Policy Harmonisation, das dem Generalssekretär unterstellt ist. Das Sekretariat hat also eine deutliche Stärkung zu Lasten der Einzelstaaten erhalten. Neu geschaffen wurde auch das Integrated Committee of Ministers, dem jeweils zwei Minister der Mitgliedstaaten angehören. Es untersteht dem weiterhin amtierenden Ministerrat und soll mit dem Planungsdezernat die Fünfjahrespläne erstellen und ihre Umsetzung kontrollieren. Oberstes beschlussfassendes Gremium ist weiterhin die jährliche Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs. Die Leitung liegt bei der so genannten Troika, deren Vorsitz unter den Staatschefs der Länder turnusmäßig rotiert; seine Beisitzer sind der Vorgänger sowie der Nachfolger. Ein weiteres neues Organ ist ein regionales Berufungsgericht. Die Rolle eines weiteren und seine Einbindung in die SADC-Strukturen ist noch nicht gänzlich geklärt, auch wenn eine vorläufige Einigung erzielt werden konnte – das OPDS.

 

OPDS: Organ for Politics, Defence and Security

Die Gründung des OPDS geschah 1996 aus der Einsicht heraus, die SADC benötige eine politisch-militärische Institution, die Krisen in der Region reguliert, Demokratie und Menschenrechte fördert und die Außenpolitik harmonisiert. Es ist in etwa der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) vergleichbar. Das OPDS löste einen Ausschuss der Frontstaaten ab, dessen Aufgabe nach den Veränderungen in Südafrika überholt war. Der letzte Vorsitzende dieses Ausschusses war der simbabwische Staatspräsident Robert Mugabe, der auch den Vorsitz des neuen Gremiums übernahm. Nach den Vorstellungen Mugabes sollte das neue Organ eine unabhängige Organisation sein, die als politischer Arm gleichberechtigt neben der SADC als für Wirtschaftsfragen zuständige Organisation stehen sollte. Seiner Auffassung nach sollte das Organ als „Feuerwehr zur kurzfristigen Konfliktbeseitigung“ fungieren. Die anderen Staaten sahen aber auch den Einsatz zur Konfliktvorbeugung sowie die Förderung friedenserhaltender und –schaffender Maßnahmen der „politischen, sozialen und ökologischen Dimensionen der Sicherheit“ vor. Darüber hinaus wollte Mugabe die OPDS nach dem traditionellen Sektormodell der SADCC bei Simbabwe angesiedelt wissen.

Die Mehrheit der Staaten dagegen wollte diesen sensiblen sicherheits- und außenpolitischen Bereich nicht einem einzelnen Staat übertragen, sondern mit dem OPDS eine neue regierungsübergreifende und in die SADC-Strukturen integrierte Organisation schaffen. Das OPDS wurde ins Leben gerufen, ohne die unterschiedlichen Standpunkte zu klären, was nicht unerheblich dazu beigetragen hat, dass die SADC 1998 im Kongo-Konflikt unterschiedliche Positionen eingenommen hat und Angola, Namibia und Simbabwe im Namen der SADC Interventionstruppen in die DR Kongo geschickt haben.

Nach langen Sondierungen kam es 2001 auf dem Gipfel in Windhoek zu einer einvernehmlichen Lösung. Die SADC beschloss, künftig die Leitung des OPDS nach dem Rotationsprinzip zu wechseln und das Organ der SADC zu unterstellen. Gleichzeitig bekam das OPDS eine neue Struktur. Dem bereits bestehenden Inter-State Defence and Security Committee (ISDCS) wurde ein Inter-State Politics and Diplomacy Commitee (ISPDC) beiseite gestellt. Beide Komitees tagen auf Ministerebene und werden von einem gemeinsamen Ministerkomitee koordiniert. Der Aufgabenbereich des OPDS ist weitgefasst. Er reicht von militärischen Sicherheitsfragen und Nachrichtendienst über Verbrechensvorbeugung und Außenpolitik bis hin zur Wahrung der Menschenrechte. Noch steht das OPDS weitgehend auf dem Papier; die Außen- und Sicherheitspolitik geht z.Zt. noch von den Einzelstaaten aus. Die Entscheidung jedoch, das Organ als einen Teil der SADC-Strukturen zu konstruieren, ist als wichtiger Schritt in der Vereinheitlichung der regionalen Entwicklung und Integration im Südlichen Afrika anzusehen. Der südafrikanische Vorstoß, ein Verteidigungsbündnis nach dem Vorbild der NATO zu bilden und gemeinsame SADC-Truppen aufzustellen, lassen eine Bereitschaft zu einer vertieften Integration im Sicherheitsbereich erkennen. Die Wahrung von innerer und äußerer Sicherheit, Demokratie und Menschenrechten wird erstmals als gemeinsame regionale Aufgabe gesehen.

Probleme und Perspektiven

Die SADC ist der bedeutendste Wirtschaftsraum in Afrika südlich der Sahara. Die Mitgliedstaaten erwirtschaften ein Bruttoinlandsprodukt von insgesamt 180 Mrd. US$. Die einzelnen Länder bieten jedoch ein stark heterogenes Bild, was ihre Fläche, Einwohnerzahl, Größe des heimischen Marktes, Einkommensverteilung und soziale wir politische Gegebenheiten betrifft. Allein Südafrika erwirtschaftet drei Viertel des Gesamteinkommens der Region.

In der Region mit etwa 200 Millionen Menschen leben etwa 40 Prozent unter der Armutsgrenze und müssen mit weniger als zwei US$ pro Kopf und Tag auskommen; 30 bis 40 Prozent der Bevölkerung in erwerbsfähigem Alter sind ohne Arbeit. Hinzu kommt vor allem in Südafrika und Namibia eine extrem ungleiche Einkommensverteilung.

Die Unterschiede beim Stand der volkswirtschaftlichen Arbeitsteilung sind beträchtlich. Lediglich Südafrika und Simbabwe – jedenfalls bis etwa 2000, ehe die Willkürpolitik von Staatspräsident Mugabe einsetzte und Simbabwe mehr und mehr in die Wirtschaftskatastrophe führte – verfügen über einen nennenswerten verarbeitenden Sektor und haben dementsprechend einen diversifizierteren Außenhandel. In den anderen Ländern bestehen die Exporte überwiegend aus Rohstoffen, bei der Mehrzahl der Länder fällt die Hälfte des Ausfuhrwertes auf zwei oder drei solcher Produkte. Der Binnenhandel macht mit etwas über 5 Mrd. US$ 20 Prozent des Gesamthandels aus. Im Entwicklungsländervergleich ist das ein hoher Anteil. Die Dynamik des interregionalen Handels ist allerdings überwiegend dem Außenhandel Südafrikas mit der Region geschuldet; er hat sich zwischen 1994 und 2002 fast verdoppelt. Der interregionale Handel verfügt aber noch über unausgeschöpftes Potenzial vor allem bei Nahrungs- und Genussmitteln, Textilien und Kleidung. Auch die reichen Rohstoffvorkommen bieten nicht nur ein Potential für den Export, sondern auch für die Entwicklung der Region durch innerregionalen Austausch. Von den ausländischen Direktinvestitionen geht der deutlich größte Teil in die SADC. Bei einer weiteren Liberalisierung des Binnenmarktes der Gemeinschaft ist mit einem weiteren Anstieg zu rechnen.

Die SADC hat sich in ihrer über zwanzigjährigen Existenz zu einer Organisation entwickelt, die einen geeigneten Rahmen bereitstellt, die regionale Entwicklung und Integration im Südlichen Afrika voranzutreiben. Es warten jedoch noch eine Reihe von Problemen der Lösung. Unklarheit besteht weiterhin

  • über Rolle und Gewicht Südafrikas;
  • bei den überlappenden Mitgliedschaften in anderen Regionalorganisationen
  • bei der Erweiterung der SADC; und
  • bei der anstehenden Schaffung Regionaler Wirtschaftspartnerschaften (Repa) mit der Europäischen Union (EU).

Schon bei der Entscheidung über einen Beitrag Südafrikas stellte sich die Frage, wer sich wem anschließt, Südafrika der SADC oder die SADC Südafrika. Südafrika ist objektiv die regionale Hegemonialmacht. Das gilt nicht nur für alle Wirtschaftsbereiche, sondern auch für den militärischen Bereich und den Entwicklungsstand des Landes. Das hat zwei Konsequenzen: Eine Integration der Region ist nur mit Südafrika und zu von Südafrika akzeptierten Bedingungen zu erreichen. Zugleich aber muss ein politischer und wirtschaftlicher Ausgleich zwischen dem starken und den vielen schwachen Partnern gefunden werden. Südafrika war wenige Monate nach der Befeiung von der Apartheid der SADC beigetreten. An den Beitritt knüpften sich sowohl hohe Erwartungen als auch Befürchtungen. Manche sahen in Südafrika den Wortführer Afrikas und des Südens in der Interessenvertretung gegenüber dem Norden; andere befürchteten, dass Südafrika seine Hegemonialstellung auf Kosten der anderen zum eigenen Vorteil ausnutzen könne. Mit seinem raschen Beitrag und den von der Regierung Mandela formulierten Prinzipien einer friedlichen Zusammenarbeit zu wechselseitigem Nutzen signalisierte Südafrika seine Verpflichtung zu einem kooperativen Regionalismus.

Sein Nachfolger Thabo Mbeki setzte in seinen Reden wiederholt den Schwerpunkt auf Afrika. Er machte den Begriff der „afrikanischen Renaissance“ populär, mit dem er neben dem kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Aufschwung des Kontinents immer auch eine gerechtere Weltordnung anmahnte. Die faktische Außenpolitik und Außenwirtschaftspolitik Südafrikas hält diesen Worten jedoch nicht stand. Bezeichnenderweise erörterte Mbeki den in der Initiative für eine Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung fortgedachten Ansatz der Afrikanischen Renaissance zunächst vor Weltwirtschaftsforen und der G-8 und nicht vor den Parlamenten und Regierungen Afrikas, geschweige denn vor der afrikanischen Zivilgesellschaft.

Vor allem in der Wirtschaftspolitik zeichnete sich bald nach der Regierungsübernahme ein Wechsel ab. Vorrang hatte der Aufbau der eigenen Wirtschaft und dann erst die regionale Integration. Statt den eigenen Markt zu öffnen, versuchte Südafrika sich gegen die Nachbarn stärker abzuschotten. Gleichzeitig profitierte die eigene Wirtschaft von den Liberalisierungen anderer Länder und strich durch Exporte und Investitionen große Gewinne ein. Der Handelsüberschuss Südafrikas mit der SADC hat sich binnen fünf Jahren von 1:4 auf 1:6 erhöht. Die aggressive Wirtschaftspolitik hat Südafrika den Ruf eines „Yankees Afrikas“ eingebracht. Kennzeichnend ist auch der Abschluss eines Freihandelsvertrags Südafrikas mit der EU. Die Verhandlungen wurden ohne Absprache mit den SADC-Regierungen geführt, nicht einmal mit den Mitgliedern der Zollgemeinschaft SACU, der neben Südafrika Botswana, Lesotho, Namibia und Swasiland angehören. Sie sind mit Abschluss des Freihandelsvertrages offen für europäische Waren, was für sie erhebliche Mindereinnahmen aus den Zöllen bedeutet. Diese Einnahmen bestreiten einen hohen Anteil am Staatshaushalt. Das Handelsprotokoll der SADC ratifizierte Südafrika erst, als der Feihandelsvertrag mit der EU unter Dach und Fach war.

Auf der anderen Seite braucht Südafrika die Region. Über 40 Prozent der Exporte der südafrikanischen verarbeitenden Industrie gehen in die SADC, auf dem Weltmarkt sind sie nicht konkurrenzfähig. Um diese Exportwirtschaft lebensfähig zu halten, muss die sozio-ökonomische Entwicklung aller Länder der Region gefördert werden. Der Integrationsprozess fordert von Südafrika erhebliche Kompromissbereitschaft, da das Land nicht nur das mit Abstand leistungsfähigste der Region ist, sondern auch ganz wesentlich von einer stabilen politischen Lage in der SADC profitiert.

Trotz eines Unvereinbarkeitsbeschlusses der SADC ist bis heute die Frage der Doppelmitgliedschaft bei SADC und Comesa (Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika) ungelöst. Mit Ausnahme von Botswana gehörten bei Gründung der SADC 1992 alle Mitglieder dem Comesa an, der damals 22 Staaten umfasste. Comesa war 1993 aus der Preferential Trade for Eastern and Southern Africa (PTA) hervorgegangen. PTA/Comesa verfolgt einen eher handelsorientierten Ansatz, während die SADC stärker entwicklungsorientiert ausgerichtet ist. Die Mitglieder in beiden Organisationen wiesen deshalb auf die Komplementarität der beiden Organisationen hin. Eine nennenswerte Kommunikation zwischen beiden Organisationen gab es nicht. Von Anfang an bestanden jedoch Rivalitäten, die mit den Beziehungen zur Gebergemeinschaft zusammenhängen. Zusätzlichen Konfliktstoff lieferte das Ringen um den Beitritt Südafrikas. Mit dem Beitritt zur SADC bei gleichzeitiger Ablehnung einer Aufnahme in den Comesa zeigte Südafrika deutlich seine Präferenzen.

Damit war jedoch innerhalb der SADC eine Entscheidung über das Verhältnis zum Comesa überfällig. Von den sechs Optionen, die eine Kommission erarbeitet hatte, entschied sich die SADC auf ihrem Gipfel 1994 für eine Teilung von PTA/Comesa in zwei Organisationen, wobei diejenige im Südlichen Afrika – mit Ausnahme Tansanias – praktisch identisch war mit der SADC. Umgesetzt ist der Beschluss bisher nicht; die Doppelmitgliedschaften bestehen weiter. Als Tansania 1999 aus dem Comesa austrat und ein Jahr später mit Uganda und Kenia die Ostafrikanische Gemeinschaft EAC wiederbelebte, hielt man den Comesa entscheidend geschwächt. Er konnte jedoch mit der formellen Gründung einer Freihandelszone Ende 2000 wieder an Boden gewinnen, zumal die Entwicklung der SADC zu dem Zeitpunkt auf der Stelle trat.

Folgte der Beitritt Südafrikas der inneren Logik von SADC(C), so sind die Gründe für die Beitritte der Seschellen, von Mauritius und der DR Kongo nur schwerlich zu erklären, zumal die SADC noch in ihrer Auseinandersetzung mit Comesa das Argument eines überschaubaren Wirtschaftsgebietes und den Vorteil der Gemeinsamkeiten der Staaten des Südlichen Afrika ins Feld geführt hatte. Die Erweiterung kam zudem zu einem Zeitpunkt, als die Vertiefung der regionalen Zusammenarbeit hätte Vorrang haben müssen vor einer Erweiterung der Mitgliedschaft. Vor allem der Beitritt der DR Kongo hat die SADC vor schwere Probleme gestellt. Für die Aufnahme wurden wirtschaftliche Gründe ins Feld geführt. Mehrere SADC-Staaten – vor allem deren Wirtschaft - waren am Wasser- und Energiepotenzial des Kongobeckens interessiert. Auch der Mineralienreichtum und der Bergbausektor waren von Interesse. Der Kongo seinerseits versprach sich mehr Vorteile von einer SADC mit Südafrika als mit einem Comesa, dem er angehörte, ohne Südafrika. Es mag bei der Entscheidung über eine Mitgliedschaft des Kongo auch die Hoffnung beigetragen haben, mit der Aufnahme zur politischen Stabilität in Zentralafrika beitragen zu können. Das explosive Konfliktpotential wurde dabei offensichtlich nicht erkannt. Die Aufnahme des Kongo führte zur politischen Spaltung in der SADC mit den beiden stärksten Partnern Südafrika und Simbabwe in den gegensätzlichen Lagern, was die Entwicklung des Projekts SADC über Jahre hinweg lähmte. Die Tatsache, dass die Initiative Südafrikas wesentlich dazu beigetragen hat, den Weg zu einem Waffenstillstand und zu Friedensverhandlungen frei zu machen, vermag die Bedenken gegen eine Mitgliedschaft Kongos in der SADC nicht zerstreuen.

Ein Problem, vor das sich die SADC in den kommenden Jahren gestellt sieht, resultiert aus dem Cotonou-Abkommen. Dieser Vertrag zwischen der EU und den Staaten Afrikas, des Pazifik und der Karibik (AKP) hat den seit 1975 bestehenden Lomé-Vertrag abgelöst. Das Cotonou-Abkommen sieht im Grundsatz nur reziproken Marktzugang vor, d.h. die AKP-Staaten müssen ihre Zölle und sonstigen Handelbarrieren im gleichen Maße abbauen wie die EU. Ein nicht-reziproker Marktzugang ist ausschließlich den am wenigsten entwickelten Ländern (LDC) vorbehalten. Alle anderen sollen in regionalen Wirtschaftspartnerschaften (Repa) mit der EU Handelserleichterungen auf Gegenseitigkeit vereinbaren, wie es bereits der Freihandelsvertrag der EU mit Südafrika vorsieht.

In der SADC haben sich vierzehn Länder zur regionalen Wirtschaftsintegration zusammengeschlossen. Sieben davon haben den Status als LDC: Angola, DR Kongo, Lesotho, Malawi, Mosambik, Sambia, Swasiland und Tansania; die anderen nicht. Daraus ergibt sich der Konflikt, dass die LDCs zur Wahrung ihrer Vorteile nicht der Repa zwischen EU und Südlichem Afrika beitreten können. Das bedeutet eine Spaltung der SADC entlang wirtschaftlicher Entwicklungslinien. Diese unterschiedlichen Verhandlungsangebote der EU bedeuten eine Schwächung der SADC und werden zu erheblichen Problemen im regionalen Handel führen. Wenn sich die EU mit ihren Vorstellungen durchsetzt, wird das einen entscheidenden Rückschlag für die Formierung eines einheitlichen Wirtschaftsblocks der Region bedeuten. Die Verhandlungen haben 2002 begonnen und sollen 2008 abgeschlossen sein. Ihr Verlauf und Ausgang wird für die Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC) entscheidend sein.

Hein Möllers, issa

Stand: Oktober 2003

Lesehinweise:
Adelmann, Martin: Regionale Kooperation im südlichen Afrika; Freiburger Beiträge zu Entwicklung und Politik, Arnold Bergstraesser Institut, Freiburg 2003
Meyns, Peter: Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika; Grundwissen Politik 27; Opladen 2000

 

30 Jahre SADC

aus: afrika süd Nr. 5/6, 2010

Zum 30. Geburtstag gibt sich die „Southern African Development Community“ (SADC) zuversichtlich. Trotz ungelöster politischer und wirtschaftlicher Probleme und einer eher mageren Bilanz im letzten Jahrzehnt ist die Hoffnung auf eine Vertiefung der Integration in der nächsten Dekade nicht ganz unbegründet.

Schaut man dieser Tage auf die vor einiger Zeit neu gestaltete Homepage der SADC (www.sadc.int)1, fallen dem Betrachter drei Dinge ins Auge: Erstens ein halbstündiges Video mit dem Titel „The Birth of SADC“, in dem vor allem der Befreiungskampf heroisch thematisiert wird. Zweitens ein Banner, das vollmundig das Jubiläumsmotto „30 Years of Progress“ verkündet. Drittens: Die Homepage ist wieder einmal kaum funktionsuntüchtig, viele Links laufen ins Leere. Glorifizierung der Vergangenheit, hochfliegende Pläne und ein Mangel an Umsetzung: Der Internetauftritt spiegelt viele der Probleme wider, mit denen die Regionalorganisation in den letzten Jahr(zehnt)en zu kämpfen hatte.

Nachdem die SADCC 1980 mit dem Ziel aus der Taufe gehoben wurde, durch (geberfinanzierte) wirtschaftliche Kooperation die politische Front gegen Südafrika zu stärken, und damit zunächst erfolgreich war, stellte sich mit dem Ende der Apartheid die Sinnfrage. Dem Regionalismustrend der Zeit folgend entschied sich die Region unter Einbeziehung Südafrikas zu vertiefter Integration. Aus der Coordination Conference (SADCC) wurde 1992 die Community (SADC). In zahlreichen Protokollen wurden sektorale Ziele festgelegt und die Kooperation auch auf die Bereiche Politik/Sicherheit und Freihandel ausgedehnt. Doch der Kampf um die politische Vormacht (insbesondere Simbabwe vs. Südafrika) und die mangelnde Institutionalisierung brachten die Integration in den 1990er-Jahren fast zum Stillstand.

Eine große Strukturreform sollte 2001 den Durchbruch bringen, insbesondere durch die Zentralisierung der funktionalen Kooperation am Sekretariat in Gaborone. Die ursprünglich auf zwei Jahre angesetzte Reform dauerte dann aber bis Mitte des Jahrzehnts (vgl. afrika süd 5/2005). Personalfluktuation, Schwierigkeiten bei der Stellenbesetzung (auch aufgrund der Länderquoten), ein Stellenplan, in dem wichtige Positionen auf Arbeitsebene aus Haushaltsgründen zunächst nicht besetzt werden konnten, und die räumliche Auslagerung der zahlreichen neuen Mitarbeiter in temporäre Büros waren einige der Gründe, weshalb die SADC viele Jahre nur eingeschränkt arbeitsfähig war.

Reform nach der Reform
Um die Organisation handlungsfähiger zu machen, wurde in den letzten Jahren in einigen Bereichen nachjustiert. Die „Reform nach der Reform“ umfasste insbesondere die Bereiche der institutionellen Struktur, eine Reorganisation des Sekretariats sowie eine inhaltliche Fokussierung.2

Strukturell waren im Zuge der Reform 2001 die sektoralen Fachministerkomitees durch ein neues Integrated Committee of Ministers (ICM) ersetzt worden, das die Arbeit des Sekretariats steuern sollte. Neben den Entscheidungsgremien Council (Ministerrat) und Summit (Staats- und Regierungschefs) sollte so der Einfluss der Mitgliedsstaaten auf die inhaltliche Ausrichtung der Kooperation gewahrt werden. Schnell stellte sich jedoch heraus, dass das heterogen besetzte ICM eine fachliche Steuerung nicht gewährleisten konnte und die politische Steuerung ohnehin durch den Council erfolgte. Dem Beispiel der Wirtschafts- und Finanzminister folgend, die ihre sektoralen Ministertreffen auch ohne formale Grundlage weitgehend beibehalten hatten, wurde deshalb die fachliche Steuerung wichtiger Kooperationsbereiche wieder an sechs sektorale Ministerkomitees vergeben und das ICM 2008 aufgelöst.

Auch die interne Struktur des Sekretariats wurde noch einmal reformiert. Dem Exekutivsekretär unterliegen neben der Gesamtsteuerung nun nur noch einige Querschnittsbereiche sowie das sensible Politik- und Sicherheitsdirektorat (OPDS). Ein Stellvertreter ist für die Integrationsprogramme und damit die inhaltliche Arbeit zuständig. Ein neu hinzugekommener zweiter Stellvertreter verantwortet mit dem Bereich Finanzen und Verwaltung die internen Abläufe. Die Verantwortungsbereiche sind nun klarer umrissen als zuvor. Das Gipfeltreffen 2009 bestätigte den Mosambikaner Thomás Salomão im Amt des Exekutivsekretärs und den Angolaner João Samuel Caholo als Stellvertreter für Regionalintegration. Mit Emilie Ayaza Mushobekwa (DRC) als Stellvertreterin für Finanzen und Administration wurde 2010 erstmals eine Frau in eine Führungsposition gebracht.

Neben den Strukturen standen auch die Inhalte der Kooperation auf dem Prüfstand. Die zu Beginn des Jahrzehnts vorgelegten Integrationspläne, der Regional Indicative Strategic Development Plan (RISDP) und der Strategic Indicative Plan for the Organ (SIPO), glichen einer weitreichenden Wunschliste, die nahezu sämtliche Bereiche umfasste. Diese Integrationsagenda war mit den vorhandenen Ressourcen nicht zu bewältigen, in einigen Fällen mussten auch der Mehrwert und die Praktikabilität eines regionalen Ansatzes hinterfragt werden.

2007 verständigte sich der Ministerrat deshalb darauf, die Integration künftig auf die folgenden Bereiche zu priorisieren: 1) Handel und ökonomische Integration; 2) regionale Infrastruktur; 3) Politik, Verteidigung und Sicherheit; 4) Sonderprogramme in den Bereichen Ernährung, Umwelt, natürliche Ressourcen; Soziale Entwicklung; Gesundheit; Gender; Statistik sowie Wissenschaft und Technologie. Aufgrund dieser Vorgaben müssen nun die Integrationspläne angepasst werden.

Neues Hauptgebäude
Mit dem Bezug des neuen Hauptgebäudes3 in Gaborone, das im Rahmen eines Sondergipfels am 20. November 2010 feierlich eröffnet wurde, kommt das Jahrzehnt der SADC-Reform nun zu einem Ende. Der SADC-Vorsitzende, der namibische Präsident Hifikepunye Pohamba, würdigte den Bau als ein „Symbol der Einheit“ und eine „Demonstration des Bekenntnisses der Verbundenheit der Mitgliedsstaaten“.

SADC-Hauptgebäude

Das neue SADC-Hauptgebäude in Gaborone/Botswana

Ungelöste Probleme
Doch die internen Fortschritte können nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Regionalgemeinschaft auch am 30. Jahrestag vor ungelösten wirtschaftlichen und politischen Herausforderungen steht. Im wirtschaftlichen Bereich ist zwar die SADC-Freihandelszone wie geplant 2008 etabliert worden (mit Übergangsfristen bis 2012), prinzipielle Fragen der Doppelmitgliedschaft von Staaten in verschiedenen Regionalorganisationen und der Spaltung der Region durch die von der EU geplanten EPAs sind aber ungelöst. Die ursprünglich für 2010 geplante Zollunion ist deshalb erst einmal verschoben, stattdessen planen SADC, Comesa und EAC zunächst eine gemeinsame Freihandelszone vom Kap bis Kairo einzurichten. Dass der Abbau von Zollschranken angesichts eines in vielen Staaten nur rudimentär ausgebildeten Industrie- und Dienstleistungssektors und einer mangelnden Infrastruktur alleine die Wirtschaft der Region kaum beflügeln wird, bleibt auch im Jubiläumsjahr dagegen weitgehend unhinterfragt.

Im politischen Bereich haben sich zum Dauerkonflikt DR Kongo und der Simbabwe-Frage, in der Jacob Zuma von Thabo Mbeki die offizielle SADC-Vermittlerrolle übernommen hat, weitere politische Konflikte in Lesotho, Swasiland und jüngst in Madagaskar hinzugesellt. Zwar konnte die SADC bisher keines der Probleme effektiv lösen (und wird dafür zum Teil hart kritisiert), jedoch ist bemerkenswert, dass die Regionalgemeinschaft in allen Konflikten inzwischen als die Institution wahrgenommen wird, die die Zuständigkeit für die Vermittlung besitzt (im Gegensatz zur rivalisierenden Comesa, die 2009 Robert Mugabe sogar den Vorsitz anvertraut hat).

Auch wenn aus protokollarischen Gründen die Communiqués der Gipfeltreffen stets diplomatisch formuliert sind, so hat es in den letzten Jahren hinter verschlossenen Türen bei regulären und zahlreichen Sondergipfeln immer wieder heftige Auseinandersetzungen gegeben (insbesondere in Bezug auf Simbabwe). Im Falle Madagaskars zückte die SADC rasch die Rote Karte und schloss das Land nach dem Umsturz vorübergehend aus. Der ehemalige mosambikanische Präsident Joachim Chissano fungiert hier als SADC-Vermittler. Auch der Aufbau einer SADC-Eingreiftruppe im Rahmen der AU ist im Prinzip inzwischen abgeschlossen. Es handelt sich nicht um eine stehende Truppe, sondern um nationale Kontingente, die die Staaten im Ernstfall zur Verfügung stellen können. Die Eingreiftruppe wird von einem kleinen Planungsstab koordiniert. Einen Praxistest musste sie bisher allerdings noch nicht bestehen.

Supranationale Integration?
Nach einem Jahrzehnt Reform und Beschäftigung mit sich selbst stellt sich sowohl im wirtschaftlichen als auch im politischen Bereich zunehmend die Frage nach der Bereitschaft der Staaten, auch tatsächlich Macht an die Gemeinschaft abzugeben, d.h. von einer zwischenstaatlichen Kooperation zu einer wirklichen Integration mit supranationalen Elementen überzugehen.

Im Bereich der Wirtschaftsintegration steht dieser Schritt bei der möglichen Gründung einer Zollunion bevor. Neben der Höhe einheitlicher Zollsätze wird vor allem die Verteilung der Gelder zur Diskussion stehen. Dies ist bereits in der kleineren SACU ein Dauerkonflikt. Da verstärkte wirtschaftliche Integration auch eine Ungleichverteilung der Gewinne bedeutet (zugunsten des wirtschaftlichen Zentrums Südafrika), stellt sich verstärkt die Frage nach finanziellen Transferleistungen (vgl. nachfolgenden Beitrag). Ein seit langem vorgesehener SADC Development Fund, der nicht nur Projektkredite, sondern echte Transferzahlungen enthalten könnte, ist hier ein zentrales Element der Diskussion.

Im Bereich der politischen Integration hat die SADC in den letzten Jahren mit der Wahlbeobachtung und dem SADC-Tribunal zwei Instrumente geschaffen, mit denen die Gemeinschaft auf unterschiedliche Weise an der einst unantastbaren politischen Souveränität der Mitgliedsstaaten kratzt. Während das Urteil über die Anerkennung von Wahlen immer eine politische Entscheidung der Mitgliedsstaaten ist, steht mit dem SADC-Tribunal seit 2005 eine unabhängige juristische Institution zur Verfügung. Der aufsehenerregende Fall Campbell vs. Simbabwe, in dem das Tribunal die Landenteignung in Simbabwe für Unrecht erklärte, ist inzwischen zum Testfall für die Anerkennung supranationaler Entscheidungen geworden. Bleibt Simbabwes Haltung der Nichtanerkennung des Tribunals und der Nichtumsetzung des Richterspruchs unwidersprochen, bedeutet dies einen herben Rückschlag für eine tiefere Integration. Um Zeit zu gewinnen, hat die SADC das Tribunal erst einmal auf Eis gelegt.

Ein externes Gutachten einer schweizerischen Consultingfirma soll die Zuständigkeiten des Tribunals und dessen Rolle innerhalb der SADC näher beleuchten. Bis ein Ergebnis vorliegt, werden keine neuen Fälle angenommen. Die Vorgehensweise, sich um politisch heikle Entscheidungen zu drücken und stattdessen externe Gutachten anfertigen zu lassen, ist nicht neu. Sie entpolitisiert den oft schwierigen Integrationsprozess und ermöglicht so das Fortbestehen der Gemeinschaft, allerdings nimmt man nicht nur zeitliche Verzögerungen in Kauf, sondern beraubt sich auch selbst ein Stück weit der Ownership über den Integrationsprozess und die politische Gestaltung der Region.

Auch im nächsten Jahrzehnt wird die SADC unterschiedliche wirtschaftliche und politische Interessen ausbalancieren müssen. Der Slogan „SADC 2010: One team, 15 nations“, mit dem die Gemeinschaft im Jahre der WM und des Afrika-Cups um Aufmerksamkeit und Investitionen wirbt, ist zwar ein Bekenntnis zur Einheit, kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass nicht alle Teammitglieder sich bedingungslos den gemeinsamen Zielen unterordnen. Ein als eingespieltes Team agierendes Sekretariat könnte aber, der funktionalen Integrationslogik folgend, die Gemeinschaft in Zukunft Stück für Stück voranbringen. Dies gilt auch für die Zivilgesellschaft, die sich über die Grenzen hinweg zum SADC Civil Society Forum zusammengeschlossen hat und dem Gipfeltreffen regelmäßig seine Forderungen übermittelt. Die prinzipielle Einsicht, dass die Staaten des Südlichen Afrika den regionalen wie globalen Herausforderungen nur gemeinsam begegnen können, bestreitet zumindest am 30. Geburtstag niemand.

Martin Adelmann

Anmerkungen:

  • Ende der 1990er Jahre entstand eine erste, rudimentäre SADC-Homepage. Mit finnischer Hilfe wurde in den Jahren 2002-2004 eine erste funktionstüchtige Seite errichtet. In neuem Layout stellte SADC in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts dann mehr und mehr Informationen online und gestaltete Unterseiten zu einzelnen Themen. Die jüngste Version mit Intranet, Extranet und vielen Unterseiten, potenziell in drei Sprachen, ist in der Praxis noch nicht voll funktionstüchtig.
  • Eine detaillierte Ausführung findet sich in: Leda Giuffrida und Helmut Müller-Glodde: Strengthening SADC institutional structures. In: Anton Bösle et al.: Monitoring Regional Integration in Southern Africa. Yearbook 8. S. 120 ff.
  • Das Gebäude wurde bereits 2009 bezogen. Erbaut wurde es Im Rahmen einer Public-Private-Partnership zwischen SADC und der Firma Bongwe Investments. Die Regierung Botswanas stellt den Baugrund für eine Dauer von 99 Jahren zur Verfügung. Das Gebäude befindet sich im neuen CBD von Gaborone, Plot 54385.

Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Arnold-Bergstraesser-Institut Freiburg. Im Rahmen seiner Promotion hat er mehrfach das SADC-Sekretariat besucht. (www.arnold-bergstraesser.de)

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